徒法不足以自行。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。没有法律实施，没有法律信仰，法律制定得再多再完美，也是形同虚设。全面推进法治国家建设，必须加强和改进法律实施工作。

　　过去，人们普遍认为我国法治建设的最大缺点在于法律的不健全。在社会主义法律体系已经形成后，有法可依的问题在总体上已经得到了解决。但法治实践中有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出。具体表现为：立法过程中存在部门利益法律化的问题；执法过程中存在权责不清、不文明执法、选择性执法、牟利性执法的问题；司法过程中存在司法不公、司法腐败的问题；法治的权威不足，缺少对法治的信仰和敬畏，存在权大于法的现象。十八大以来人们越来越认识到，法律的实施是我国法治建设的最大短板。因此，法治建设不仅仅要解决有法可依的问题，更要解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。如何确保法律不折不扣地得到全面实施是当前法治建设的重中之重。

　　十八届四中全会，在法律实施工作方面，提出要从以下方面加强和改进。

　　一、保证法律实施，首先是保证宪法实施

　　依法治国首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，是一切法律活动的基础。四中全会提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。保证法律实施，首先要保证宪法的实施。中国法治建设中，长期以来由于我国宪法没有强有力的实施监督机制，宪法实施流于形式，宪法没有获得应有的权威，宪法实施一直是制约我国法治建设的一大瓶颈。四中全会第一次提出“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。四中全会的这一重大决定，将对我国宪法实施和宪法解释制度产生深远影响。

　　二、保证法律实施，前提是科学立法

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。中国特色社会主义法律体系形成并不表明这个体系已经完美无缺。应当看到现有法律规范体系中不协调、不一致、体系性不强等问题依然突出；立法过程中国家立法部门化，部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除。“立法扩权卸责”、“立法不公”等现象影响法治的权威和法律的实施。

　　在科学立法方面，全会从三个方面做出了部署：首先要完善立法体制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，保障立法体现社会公平和正义。其次要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。第三要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。在整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

    三、保证法律实施，关键是严格执法

　　国家行政机关作为我国权力机关的执行机关，主要负责国家的日常管理。行政机关的执法行为与公民利益联系最为直接和密切。行政机关作为实施法律法规的重要主体，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，行政机关要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

　　四中全会强调，进一步推进依法行政，应当以制定政府职权清单与负面清单保障公民权利为核心，加快转变政府职能，推进行政职权配置法治化。

　　四中全会提出了三项举措：第一，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。通过推行政府权力清单制度，做到行政行为于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为。第二，建立健全行政决策程序，增强政府执行力。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，约束和规范行政决策行为。第三，深化行政执法体制改革，确保严格公正文明规范执法；通过推进政务公开，提高政府透明度和公信力；通过完善行政责任法，建立健全严密规范的行政责任制、过错追究制，提高行政监察效能，增强政府公信力。

　　四、保证法律实施，底线是公正司法

　　司法担负着引导社会主流价值的任务，同时又是守护正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。目前，司法腐败、司法不公的现象依然存在，关系案、人情案、金钱案时有发生。全会指出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四中全会提出从三个方面解决公正司法的问题。第一，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。为了解决领导干部干预司法的积弊，确保依法独立公正行使审判权和检察权。全会首次提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。通过这一制度可以将权力关进制度的笼子，降低和直至杜绝权力对审判权和检察权的非法干预。第二，最高人民法院设立巡回法庭，设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。过去司法辖区是和行政辖区相互对应的，司法机关在处理案件时，往往会在本辖区内形成裁判意见。为了解决司法地方保护主义的问题，四中全会提出，通过优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。设立巡回法庭打破了地区的限制，不以特定的管辖区域为自己受理案件的范围，可以到不同的地区受理案件，这样就可以更好地确保司法机关独立行使审判权。第三，完善检察机关行使监督权的法律制度。为了杜绝司法领域的“人情案、关系案、金钱案”，全会提出要加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，完善人民监督员制度，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

    五、保证法律实施，基础是法治信仰

　　在法律实施中，法律观念、法律意识起着重要的基础性作用。而在法律观念、法律意识中，规则意识则是最重要的归结点。我国是一个有数千年“人治”传统的国家，规则意识向来淡薄，人们内心缺乏对法律的真诚信仰。许多领导干部迷信个人威信和政府的强力管控，内心没有对法律的信仰和敬畏。许多人存在权大于法，关系大于法和金钱大于法的消极心理。重塑法律的权威，培育全民守法意识和法治信仰，建设社会主义法治文化，是保证法律有效实施的基础工程。

　　四中全会提出要将法治教育与法治实践相结合，共同推进社会主义法治文化建设。全会提出以建设社会主义法律文化为主线，通过深入开展法治宣传教育，推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系和健全依法维权和化解纠纷机制三个方面的工作，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

　　六、保证法律实施，核心是坚持和改善党的领导

　　中国法治建设实践一再证明，在法律实施的问题上，执政党及其所作所为，始终是最为重要的因素，什么时候执政党重视法治，法律实施的就好，反之，法律就难以实施。从这个意义上说，法律实施的好坏核心在党。

　　“治国先治吏”，依法治国先要依法治官、从严治党。四中全会从党的领导是社会主义法治最根本的保证这一重要前提出发，强调依法治国与从严治党的内在统一。提出依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。强调各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　为保证法律实施，四中全会在依法治官、从严治党方面提出建立三个刚性约束制度：一是重大决策终身责任追究及倒查机制，防止重大决策“拍脑袋决策、拍屁股走人”的乱作为；二是领导干部干预司法通报和责任追究制度，杜绝以权压法、徇私枉法；三是新的政绩考核制度，要把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，既督促党员干部重视法治建设，又防止官员晋升中的带“病”提拔。

                                              （作者系华中师范大学法学院教授）