党的十八大报告提出，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，这充分表明党从民主政治制度层面对加强代表工作，发挥代表作用有了更加明确、清晰的战略部署。人大代表是国家权力机关组成人员，是人民代表大会的主体，按照宪法和法律的规定，作为一种国家职务，人大代表必须认真履行职责，充分发挥作用，这既是实现人民当家作主的重要体现，也是推进人民代表大会制度与时俱进的不竭源泉。

当前基层人大代表履职存在的主要问题

　　履职要求与履职意识的矛盾。代表法明确规定：各级人大代表是各级国家权力机关组成人员，代表在人代会会议期间的工作和闭会期间的活动都是执行代表职务。然而，目前还有不少人大代表对代表的性质和地位认识模糊，履职要求与履职意识仍存在一些矛盾。表现为：一是有些人大代表并没有把执行职务视为一种政治性很强的法定职务；二是有些人大代表并没有把人大会议视为管理国家事务的具体途径；三是有些人大代表在闭会期间并没有密切联系选区和选民、参加代表活动。

　　履职责任与履职能力的矛盾。人大代表履职能力主要体现在人大会议期间的行为及闭会期间执行代表职务的活动中。从目前情况看，代表履职能力不强成为影响人大制度发挥作用的一个重要因素。人大会议期间主要表现在：由于代表履职素质和能力各异，以致提出的议案建议质量参差不齐，有的在任职一届中也提不出一件建议；在参加分组审议有关工作报告和决议时很少发言，有的虽然发了言但也是人云亦云，未提出任何新的观点和不同意见。闭会期间主要表现在：很少参加或者不参加代表活动；联系选民不主动、不积极，不敢反映群众的意见，不愿过问群众的疾苦。

　　履职过程与履职监督的矛盾。代表法作为具体法律，只是在宪法的范围内坚持和阐释了人大代表的相关权利，其规定仍然过于原则，缺乏有效监督代表行为的约束性规定。主要表现：一是选民缺乏监督代表的具体手段和措施。现行法律法规只规定了监督代表的主体是选民，没有规定由谁来组织、如何监督、监督程序和监督结果处置等。二是监督代表的制度不健全。代表法规定人大代表必须参加代表大会，凡“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”将终止其代表资格。但在实践中代表参加闭会期间活动如何？有何限制性规定？时间如何保证？都没有明确，选民很难全面掌握自己选举的代表的履职情况，缺乏衡量代表执行职务优劣的客观标准和量化指标。三是代表与选民之间还没有建立完整系统的日常联系方式、联系规则。代表与选民沟通机制不畅，是代表履职不力的重要原因，不仅妨碍了人大制度自身的健康运行，也不利于构建畅通的社会利益表达机制，有效地化解社会矛盾，维护社会稳定。

　　履职活动与履职保障的矛盾。从人大代表的保障制度看，由于代表法规定比较原则，实际操作难度大，现行保障制度存在不足，制约了代表作用的发挥。政治保障方面从法律角度看，虽然代表法规定：人大代表有提议案权、质询权、罢免权和言论免责权等权利，但是，如何保证这些权利，只从整体上作出原则性规定，其政治保障非常脆弱。时间保障方面。因本职工作繁忙，代表并没有专门的代表工作室，也没有专门助手来帮忙，无法从时间上保证接待群众。工作保障方面。从人大机构自身看，国家权力机关重视代表议案建议工作还做得不够，影响了代表履职的积极性。物质保障方面。从现实看，尽管代表活动经费纳入了财政预算，但由于各地区经济发展水平不同，代表活动经费缺口还很大，基层人大代表开展诸如视察、检查、外出考察、学习交流等活动时，由于经费不足，影响了代表议政督政的积极性和效果。

提升基层人大代表履职有效性路径

　　我国人大制度在理论设计、法律安排上，体现一切权力属于人民的核心价值，体现社会主义的本质特征，与民主政治的发展要求和人民群众的期望是一致的。当然，要实现这一核心价值，重要因素就是要进一步提高代表履职水平、充分发挥代表作用。为此，必须深入探索人大代表履职的实现方式，进而提升基层人大代表履职的有效性。

　　强化代表意识，增强职务认同感。一是加强教育，强化权力民赋意识。国家权力属于人民，虽然意味着人民中的每个成员都可以平等地行使管理国家的权力，有权参与国家意志的形成，但是在泱泱大国，人人都来直接管理国家事务是不可能的。只有借助代表制这种形式，把人民群众的愿望、要求和意见通过人大代表转达到国家权力机关。代表是由人民选举，意味着人民的信任和肯定。二是广泛宣传人大代表的主体地位，赢得社会的尊重。各级政府要将宪法、代表法、地方组织法、选举法、监督法等列入普法内容，通过培训、考试、演讲、征文等多种形式宣传，提高全社会的宪法观念和人民代表大会制度意识，提高对人大代表在国家政治生活中的地位和作用的认识，在全社会营造尊重代表、支持代表依法行权履职的良好氛围。三是应认真办理议案建议，强化人大代表的归属感。基层人大代表通过走访选民、调查研究，掌握第一手材料，形成一些有深度的议案建议，凝聚了代表的心血和百姓的期望，这些议案建议希望得到圆满的办理。因此，人大常委会、“一府两院”应积极认真办理代表议案建议，增强人大代表的自信心，强化人大代表的归属感。

　　加强学习培训，提升履职能力。人大代表要适应形势发展和社会主义民主法制建设的需要，必须有较高的政策、法律水平，还需科技致富之“才”，体察群众疾苦之“心”，廉洁奉公之“德”，扶正祛邪之“威”。加强代表培训，提高代表履职动力和能力至关重要，而且培训并非一时期、一阶段的工作，必须贯穿代表任职的始终。一是完善培训制度。人大代表的知识、能力、素质直接关系其履职水平和发挥作用效果，人大代表的兼职性，客观上要求人大常委会重视代表培训工作，提高代表综合素质。代表当选后，必须组织学习宪法、地方组织法、代表法等法律法规，了解人大制度的基本内容、人大代表的职责，以及行使职权的方法和途径，掌握执行职务的基本法律、理论知识。任职期间，加强综合业务培训，及时了解新形势、新情况，学习新的政策和法律法规，交流和研究执行代表职务经验，以便更好地开展工作。二是强调学以致用。实现培训与履职紧密结合，制定科学、合理的教育培训规划，确保培训人员、时间、内容、效果“四落实”。注重代表履职方面培训，掌握基本履职技巧，最终形成代表自己肩上有担子、给群众宣传有底子、参加议政有点子基本模式，不断提高代表履职水平。三是典型引路，做好示范。履职典型的宣传既是对典型代表履职的肯定，也可以对其他代表起到教育、示范作用。典型宣传可以通过电视、广播、报纸、杂志、网络等多种形式，宣传其代表意识、履职能力、奉献精神、履职效果等。

　　构筑履职阵地，丰富履职载体。人大代表是国家权力机关的主体，为促进代表更好地履行职责，须强化服务意识，为代表履职创造条件。一是搭建代表工作室履职平台，为代表开展活动创造条件。如有些城区人大在街道下设代表工作室，社区设代表联络站，而且实现了有场地、有标识、有设施、有制度等标准配置，使代表履职活动规范化、制度化。二是积极开展代表活动，密切代表与选区选民的联系。要本着精干高效的原则，组织代表开展专题调研、视察、列席常委会议等活动；组织代表进社区、进企业，广泛征集议案建议线索；还可以组织代表开通信箱微博、与网民交流沟通等，保障多渠道多方式地联系人民群众。三是扩大代表知情知政途径。知情权是人大代表的一项基本权利，也是代表履行职责的前提和基础，及时了解国家机关的运行情况，了解区域经济社会发展状况和广大人民群众的意见是代表知情知政的主要内容。一方面，代表要有积极、主动的知政意识，要结合自身特点，积极收集信息、了解政情；另一方面，“一府两院”应尽量扩大政务公开力度，通过规范的程序和形式，使代表充分及时地了解政情。

　　完善权益保障，增强履职热情。代表履行职责，既需要内在自身素质的不断提高，也需要外在保障和服务。一是提供履职法律保障，包括言论免责权、人身特别保护和代表法定权力的司法保障等。代表法规定:代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。要实现代表大会议事的功能，必须为代表的言论提供特殊的保障，使他们能够自由地发表自己的意见和主张；保障代表的人身特别保护权，依法处理阻碍代表执行职务或对代表执行职务打击报复的违法行为，为代表履行职责、发挥作用提供良好的法制环境。二是提供履职经济保障。每年初，各级人大常委会可提出当年代表活动的计划和预算，列入当年财政预算，既保证了代表活动所需，又维护了政府预算的严肃性。代表专项经费要列入本级预算并足额到位，专款专用，严格管理，不得挤占。人大代表的活动经费还应尽可能地提高，引导代表以小组为单位开展视察和专题调研活动，让各个群体的代表都有能力发出自己的声音。三是提供履职时间保障。相关单位和组织要积极支持本单位代表的工作，保证代表有足够的时间参加会议和有关活动。四是提供交通、通信便利。交通和通信是代表在闭会期间执行代表职务的必要手段，我国人大代表参加有组织的代表活动基本上不存在交通、通信费用的问题，关键是在代表独立执行职务时的交通、通信没有保障，可以考虑按照一定的标准，给予适当的补贴，这既是对代表执行职务的肯定，也能够有效调动代表履行职责的积极性。

　　改进监督方式，加强监督制约。人大代表是人民群众依法选举产生的，同样要受选民监督，只要建立健全监督制约机制，才能提升代表履职成效。一是建立代表信息公开制度。把代表姓名、照片、联系地址、电话号码、电子信箱以及代表的权利义务、履行职责的程序等公之于众，以方便代表与选民之间的联系和沟通，听取选民的意见和要求，要让选民和选举单位找得到代表。二是建立代表履职档案。基层代表小组或各级人大常委会代表工作机构，要对人大代表在大会期间和闭会期间的工作，如出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民等情况，特别是代表所提出的批评、建议、意见等，一一记录在案，定期汇总。同时，要通过代表小组审核等形式，加强登记信息真实性的监管，推动代表履职行为全方位公开。三是建立述职评议制。为确保人大代表真正按照选民的意志和利益履职，要组织代表向选民述职，代表要向选民说清楚履职情况及作用发挥得如何，使选民知道自己选出的代表在干什么，是不是代表了选民的意志。代表述职后，可由选民进行评议，使代表置于选民的监督之下。对于长期不参加代表活动、不联系选民、不提建议意见、不为民办实事的人大代表，人大常委会应劝其辞职，以激发选民民主监督意识，激发代表履职行权的责任感。

（缪军系武汉市汉阳区人大常委会主任，陈辉系汉阳区人大常委会副主任，王同生系汉阳区人大常委会代工委主任）