省第十二届人大常委会第三次会议通过了《湖北省促进革命老区发展条例》（以下简称条例），将于今年8月1日施行。条例的颁布施行，对促进革命老区经济社会发展，逐步缩小革命老区与发达地区的差距，提高人民生活水平，推动全省经济社会协调发展，具有重要意义。

　　一、制定条例是全省协调发展、全面建成小康社会的需要

　　革命老区是指第二次国内革命战争和抗日战争时期在中国共产党领导下建立和发展起来的革命根据地。湖北省是革命老区比较集中的省份，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确的全国著名12个革命根据地中，涉及我省的有鄂豫皖、湘鄂西、湘鄂赣和湘鄂川黔4个。在抗日战争时期，中国共产党还在我省周边创建了鄂川陕和鄂豫边等革命根据地。这些革命老区为新中国的建立作出了巨大的牺牲和重大贡献。

　　新中国成立以后，按照民政部、财政部关于确定革命老区的政策规定，湖北省现有革命老区乡镇864个，遍及全省82个县（市、区），分别占全省乡镇总数的82.1%和县市总数的80%；总人口3491.9万人，占全省人口总数的58%。全省现有864个革命老区乡镇中，有309个革命老区乡镇被省人民政府确定为重点扶持的乡镇，人口1193.76万人，占全省农业人口的37.3%。这些重点革命老区乡镇大部分分布在湖北省境内的大别山区、武陵山区、秦巴山区、幕阜山区和湖区、库区，经济发展相对落后，人民生活水平偏低。算历史账，仅黄冈市就有44万人为革命捐躯，在册烈士5.3万人。算感情账，革命老区为共和国的建立作出巨大的牺牲，不把革命老区建设好，就辜负了革命老区人民的期盼；算政治账，革命老区是共产党的根，革命老区精神是共产党的魂，革命老区的发展关系到党和政府的形象，也关系到革命老区人民对党的期待和信任；算经济账，革命老区人口众多、地域广阔、市场庞大，内需潜力巨大，有助于全省经济协调发展。因此，革命老区迫切需要特殊政策支撑，促进经济社会发展。

2001年7月，省人大常委会在全国率先颁布了《湖北省扶持老区建设条例》，对规范革命老区建设行为，促进革命老区经济社会发展，起到了很大的推动作用。在新的形势下，党中央、国务院和省委、省政府对革命老区加快发展提出了新的更高的要求。十八大报告提出，要采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。因此，对《湖北省扶持老区建设条例》进行修改，进一步促进革命老区经济社会发展，是贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求，是统筹区域协调发展、实现中部崛起目标的战略决策，是全面建设小康社会的重要内容。而出台地方法规，从法律层面作出规定对促进革命老区经济社会发展有着重要现实意义。

　　二、条例出台是科学立法、民主立法的结果

　　条例从提案、立项、草拟，到审议、调研、修改、表决的过程，是科学民主立法的过程。

　　条例立法过程始终贯穿了民主立法的原则和形式。首先是代表提议案。2008年初，郭贵初等11名省人大代表在省十一届人大第一次会议期间，联名向大会主席团提出了《关于修订〈湖北省扶贫条例〉和〈湖北省扶持老区建设条例〉的议案》，建议修订《湖北省扶持老区建设条例》。其次是公开立项。省十一届人大常委会第一次会议通过公开征求意见，审议确定将《湖北省扶持老区建设条例（修订草案）》列入立法项目。第三是公正草拟。省政府法制办在广泛征求部门意见、协调各方意见的基础上，草拟法规，并经省长办公会议审议通过，作为法规草案正式提交省人大常委会。第四是充分审议。对条例草案两次审议中，常委会组成人员75人次从篇章结构、立法目的、政府责任、保障措施、法律责任等方面提出了190条意见，对条例草案进行了充分审议。第五是广泛调研。条例草案经过一审后，法规工作室将草案发至各市、州、直管市、神农架林区人大常委会、立法顾问组成员及各立法基层联系点，并在荆楚网、省人大网站全文公布，广泛征求社会各界意见。今年2月，省人大常委会副主任王建鸣主持召开座谈会，听取了有关部门和专家的意见、建议。法制委员会、法规工作室和省扶贫开发办的负责人一行还赴黄冈市开展立法调研，听取人大、政府及有关部门负责人、人大代表、村支书和企业负责人的意见。第六是认真修改。法规工作室在汇总各方意见后，结合调研情况，会同省人大农村委员会、省扶贫开发办根据常委会组成人员的审议意见，对草案进行了认真修改，形成了草案二审稿，印送省人民政府、省直有关部门、常委会组成人员和省人大农村委员会征求意见。第七是慎重表决。因为常委会会期短，任务重，为进一步提高条例质量，主任会议决定，对条例进行了首次“二审三通过”，即二审完后，对条例草案再进行认真修改，提交下一次常委会会议进行表决。

　　在整个立法过程中，省人大常委会始终以现实情况为基础，尊重经济社会发展规律，努力促进革命老区经济社会在健康轨道上快速发展。其次，把握条例制定和实施规律，充分了解法规相对人的意见，讨论争论的过程，也是统一思想的过程。通过充分交流，增加法规相对人对条例的理解认识，便于法规的宣传和执行。第三，条例通过后，省人大常委会在第一时间举行新闻发布会，对条例进行介绍和解答，有助于条例的宣传和实施。

　　三、条例出台是促进革命老区经济社会发展的保障

　　条例着重从以下几个方面来引领和促进革命老区经济社会发展：

　　明确了发展责任。革命老区经济社会发展的主体是革命老区群众，而引导、帮助老区群众发展是政府的责任。因此条例明确省人民政府和革命老区所在地的市（州）、县级人民政府应当将革命老区发展纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，制定优惠政策，加大投入，整合资源，组织、动员各方面力量支持革命老区发展。此外，条例还进一步将责任细化到相关部门，并建立相关考核机制，以保障责任的落实。规定县级以上人民政府革命老区发展主管部门具体负责本行政区域内革命老区发展的组织协调工作；有关部门按照各自职责，做好本部门、本行业扶持革命老区工作。实行革命老区发展目标责任制和考核评价制度，建立科学考核评价体系，将目标任务完成情况作为政府及相关部门考核评价的重要内容。

　　强调了规划作用。革命老区的发展离不开保障措施，也就离不开发展规划，应从源头抓起。规划的制定首先是从实际出发，以革命老区目前经济社会实际状况为基础，不仅要与国家主体功能区规划相衔接，而且还要与大别山革命老区经济社会发展试验区、武陵山少数民族经济社会发展试验区、武汉城市圈“两型社会”建设、鄂西生态文化旅游圈建设、湖北长江经济带建设、连片特困地区区域发展与扶贫攻坚、县域经济发展等区域发展规划和发展战略相衔接；其次，规划要有具体内容，要有发展目标、工作重点、推进步骤、保障措施；第三，规划的制定和实施也作了严格规定：革命老区发展规划采取政府组织、部门合作、公众参与的方式编制；非经法定程序，不得擅自改变。

　　提出了发展途径。针对革命老区实际状况，作为促进性条例，有必要提出发展途径。条例明确了基础设施建设、支柱和特色产业培育、社会事业发展、生态环境保护、民生改善的方向。条例还在以下几个方面增加了一些便于操作的规定：一是在基础设施建设方面，规定加强县、乡、村公路升级改造，提高县乡公路建设和通村通组公路管理养护的补助标准，实施基本农田设施建设、小流域治理、水土保持和天然林保护工程，加强能源、通信、广播电视等基础设施建设。二是因地制宜发展支柱产业、特色产业。三是在社会事业发展方面，加强边远艰苦地区教师生活保障，改善中小学寄宿生生活条件，提高家庭经济困难学生生活补助标准，实施中小学生营养改善计划，在高考招录中制定面向革命老区的定向招生计划，确保革命老区学生公平接受优质教育的机会。改善革命老区县级医疗卫生机构和乡村卫生院（室）的条件，提供优质的人口与计划生育服务，提升卫生服务保障能力和重大疾病、多发病的防控能力。四是在生态环境保护方面，加强生活垃圾和污水处理，实行多种污染物协同控制，推进农村环境综合整治，生态建设和环境保护应当纳入革命老区发展目标考核评价的范围。五是在民生改善方面，通过实施农村危房改造、扶贫搬迁、饮水安全工程、农村电网改造升级等项目建设，提高革命老区人民生活水平。

　　强化了保障措施。促进条例需要硬政策、硬措施，条例从革命老区发展的需要出发，在财政、税收、金融、土地、产业、生态、基础设施、人才、文化、教育、卫生、科技、就业、对口帮扶等方面，规定了一系列促进老区发展的扶持与保障政策措施。例如在财政投入保障方面，条例一方面规定省人民政府应当在预算中安排革命老区发展专项资金并逐年增长，其幅度高于省级财政经常性收入的增长幅度，另一方面规定市（州）、县级人民政府应当根据本地实际和财力状况在预算中安排革命老区发展专项资金。这些保障措施必将有力地促进革命老区的发展。

　　突出了监督作用。监督是规划实施的有力保障。条例首先明确了主管部门项目资金管理管理职责以及管理程序，然后从财政、审计、监督等职能部门监督，社会监督和人大监督方面作了严格的规定，从项目、资金等环节加强监督，以促进革命老区经济社会发展。

　　四、条例地方特色鲜明

特色是地方立法的生命力。条例具有以下特色：一是突出了以人为本的理念。条例不仅在发展目标上明确提高提高革命老区居民收入，其增长幅度应当高于全省平均水平，而且将人力资源开发放在规划编制的重要内容，并在一些具体措施上作出规定，完善引进、培养、使用和激励机制，加大革命老区与发达地区干部、教师、医生和科技人员交流工作力度，国家和省重大人才工程和引智项目向革命老区倾斜，鼓励专业人才向革命老区流动，定期组织对革命老区专业技术人员培训，在安排专项资金时，对基层专业技术人员的继续教育和实用技术培训给予倾斜，对长期在革命老区从事教育、科技、文化、卫生、农业等服务的专业技术人员，给予革命老区特殊工作津贴，在职务晋升、职称评定、业务培训、子女入学、医疗服务等方面实行倾斜等等。二是突出市场机制与自我发展相结合。一方面要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，条例规定支持革命老区深化改革、扩大开放，运用市场机制，引进市场主体、项目和资金，促进革命老区发展。另一方面也要避免“等、靠、要”的思想观念，条例规定革命老区应当依靠人民群众，坚持自力更生、艰苦奋斗，发挥自身优势和潜力，增强自我发展能力。三是突出红色文化。条例规定要加大革命遗址遗迹保护的经费投入，提高爱国主义教育基地、革命传统教育基地免费开放的补助标准，发挥红色旅游资源优势，完善旅游配套服务，大力发展红色旅游。四是突出生态环保。条例不仅规定建立健全产业发展激励约束机制，优先发展符合资源节约、环境友好要求的产业，而且将生态建设和环境保护应当纳入革命老区发展目标考核评价的范围。五是突出帮扶机制。条例规定县级以上人民政府应当建立对口帮扶机制，协调和组织国家机关、企业事业单位、驻鄂部队、社会团体以及个人，参与革命老区对口帮扶和共建活动。对口帮扶单位应当发挥各自优势，在资金、项目、人才、技术上给予支持，并且充分发挥革命老区建设促进会（扶贫基金会）、扶贫开发协会和老科技工作者协会等社会团体在促进革命老区发展中的作用。