监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，开展执法检查是履行这一职权的一种基本形式。本文试就当前地方人大常委会开展执法检查中存在的主要问题及其对策提出一些看法。

                             存在的主要问题及原因

　　执法检查是人大常委会对法律法规贯彻实施情况进行检查监督。随着依法治国基本方略的不断完善，执法检查作为监督的一种有效形式，在地方人大工作中的使用也越来越频繁，但也存在以下几方面的问题。

　　准备工作不够充分。准备工作作为执法检查的首要环节，其好坏直接决定着执法检查的效果。目前，地方人大常委会在执法检查的准备工作上存在三点不足：一是选题不够周密。执法检查工作的内容丰富，涉及面广，有的不进行深入调查研究，对选题不加思考信手拈来；有的轮流坐庄，搞平均主义；有的人云亦云，照搬照套往年的选题。这种不分轻重主次，眉毛胡子一把抓的作法，即使花费了很大精力，也收不到多大效果。二是执法检查组成员不够合理。检查组成员中往往是领导干部多，人大代表少，熟悉专业知识的不多，精通法律法规的也少。法律法规培训学习流于形式，导致检查时如雾里看花，发现不了问题，被“牵着鼻子走”。三是实施方案不够科学。方案制定前，没有进行深入的调查研究，对执法情况不熟悉，制定的方案不甚合理。检查的主体本应是人大常委会，但往往又让政府及其组成人员参加执法检查；检查的客体不够确切，本应把同级政府及其部门的依法行政情况作为重点，实际上许多地方把检查的重点安排在基层，检查下级政府部门的执法情况，或者检查企事业单位遵守法律法规的情况。

　　执法检查活动多而不精。有人认为，既然人大常委会要保证所有的法律法规都得到贯彻实施，那么执法检查所选择的法律法规应该越多越好，对每部法律法规的检查应该越全面越好。这种以数量多少衡量成绩大小、以检查的内容全面与否衡量效果好坏的思想，其结果导致人大常委会忙于形式，难以取得实效。事实上，对于一些执行得较好的法律法规，人大常委会没有必要进行全面的检查。人大常委会的保证作用发挥得如何，关键取决于人大常委会履行监督职权的方法和策略是否科学，是否做到了以有限的精力去检查那些最需要加强监督的执法行为。如对农业法的检查，在不同的年份和一年中不同的季节、不同的地区，可以分别选择农业基础设施建设、农技推广、农业生产资料供应等不同的专题进行检查。否则，即使投入大量人力物力，耗费较长时间，发现许多问题，也无法对这些问题进行深入研究和全面分析，找不出根本原因，提不出有针对性的意见和建议。

　　监督形式比较粗略。我们通常强调，人大及其常委会在履职行权过程中，不宜直接处理问题。鉴此，一些地方人大常委会采取的是比较宏观和粗略的形式，如有的仅仅对执法检查报告进行审议，提出原则性意见，交法律法规实施单位整改，或以文件形式将执法检查报告予以转发，要求反馈整改情况等等。如此宏观粗略式监督，导致跟踪问效力度不够，致使许多违法行为不能得到纠正，没有起到监督效果。事实上，“直接处理”主要是指在办理案件过程中，对法律所规范的具体对象的具体行为是否违法作出对错的具体判断行为；而“具体监督”则是指针对案件的办理工作提出具体的改进要求，如要求执法机关依法办事、规范办案程序等行为。前者属于具体的执法和司法行为，后者属于监督行为。因此，人大常委会履行职权的具体行为，究竟是属于监督行为还是属于直接处理问题的行为，并不取决于其行为是宏观粗略还是微观具体。

　　处理问题时效性不够强。对执法检查过程中发现的问题，目前通行的作法是坚持集体行使职权的原则，执法检查组将执法检查的情况向常委会会议报告，集体研究处理意见。这种作法往往被称为“只检不查”，有些人认为人大常委会行使监督职权必须通过集体决策的方式，否则就是不民主的表现。我们知道，集体行使职权是民主集中制的重要体现，但是，在人大工作中，并非事无巨细都适用这一原则，如果人大常委会在履职行权的过程中遇到的所有问题都由集体决策，势必会降低决策的效率。我国在完善人民代表大会制度的过程中，通过数次修改组织法等有关法律，先后在地方各级人大设立了常委会，进一步扩大了全国人大常委会和地方各级人大常委会的职权，并强化了其监督职能。这一作法的一个重要目的就是为了通过变“多数集体”决策为“少数集体”决策，确保这些相对次要和相对较小的国家事务能得到及时决策，从而既降低民主成本，又提高问题处理的实效。可见，对执法检查中查出的问题的处理都必须提交人大常委会会议讨论形成意见的作法，有待进一步商榷。

                            解决问题的路径选择

　　从实际出发，确定好检查的主题。在执法检查的选题上，既不必在数量上求多，也不必在内容上求全。要围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，选择好一个时期的重点，尤其是选择那些社会影响大、与广大人民群众政治经济生活息息相关的法律法规进行检查。其次，要制定好检查方案。围绕确定的执法检查监督主题，认真进行调查研究，掌握执行法律法规的基本情况，明确执法检查的目的、内容等；注重检查的方式和要求，可以采用点面结合、好差结合、明察暗访、上下联动的方式，把听取汇报、实地察看、走访群众、调阅案卷、察看文件、召开座谈会等形式有机结合起来；要明确执法检查的主体和客体；要加强与“一府两院”的联系，征求对检查方案的意见，督促他们切实做好自查自纠、边整边改和迎检准备。再次，要抓好检查组的组织工作，组建精干高效的执法检查组。要聘请有关方面的法律专家参加；要精心挑选专业素质较高的人大代表参加；要组织检查组成员学习相关法律知识，并熟悉执法检查的方法及步骤。

　　执法检查工作要依法创新。在实际工作中采取什么样的监督形式，完全取决于人大常委会履行监督职权的实际需要。只要把握好角色定位，采取正确的工作方法，坚持严格依法办事，“具体监督”就不会变为“直接处理”，进而干扰执法单位依法行政、公正司法；相反，监督工作具体，问题就会清楚，监督效果就明显。因此，只要有利于增强监督实效和权威，完全可以把监督工作的触角伸向具体微观领域。当然，并非强调人大常委会要放弃抓大事的原则，对执法检查中发现的每一件违法行为都进行具体监督，而是提倡人大常委会在处理执法检查过程中发现违法案件时，要敢于大胆触及微观领域，通过有选择、有重点地对那些典型的、有代表性的具体违法行为进行监督，以小见大，更好地实现抓大事的目的，树立起人大常委会执法检查权威，彰显人大监督地位。

　　及时督促有关部门处理违法行为。对于违法问题的处理方式不应采取一种固定模式，而应区别对待。对于检查中发现的重大违法行为，应该形成专题报告，提交常委会会议审议；涉及特别重大问题的还可作出决议，或者通过组织特定问题调查委员会进行调查、质询等有力形式加强监督。而对于一般违法行为的处理方式则可以增强灵活性，采取其他的监督方式进行处理。如依法赋予执法检查组一定的权力，在开展执法检查过程中可以对一般性违法问题提出监督意见，采取监督措施，督促尽快纠正。这样，既可以增强人大常委会执法检查的权威性，又可以提高执法检查处理问题的时效。

                                 （作者单位：荆州市荆州区人大常委会）