地方人大专门委员会是我国人民代表大会的重要组成部分，加强地方人大专门委员会的建设，充分发挥其职能作用，对于进一步完善人民代表大会制度，保障地方人大及其常委会更好地依法行使职权，有着极为重要的意义。

    一、专门委员会工作制度建设现状

  （一）制度基本情况

　　地方人大专门委员会工作制度是随着它自身的设立和地方人大工作的不断发展而逐步建立和完善的。我国现行宪法没有关于地方人大专门委员会的专门条款。地方人大专门委员会工作制度主要体现在以下方面。

　　法律。我国1979年7月通过的地方组织法，对地方人大专门委员会均未涉及。1986年12月第二次修正的地方组织法首次对省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会设立专门委员会作出了明确规定。1994年3月通过的预算法，进一步明确规定了有关专门委员会或者工作委员会应对本级预算草案进行初步审查。2000年3月立法法颁布后，有立法权的地方人民代表大会普遍设立了法制委员会，专司地方性法规草案的统一审议工作。2006年8月通过的监督法，对专门委员会协助人大常委会听取和审议专项工作报告，开展执法检查，审查和批准决算或预算调整草案，规范性文件备案审查，开展质询、特定问题调查等工作进行了规定。

　　法规。部分地方人大及其常委会根据工作需要，先后通过制定地方性法规，对专门委员会的工作职责、工作程序和工作方式进行了初步规范。先后有吉林、黑龙江、江苏等省通过了省人民代表大会专门委员会工作条例，对专门委员会的工作职责、议事规则、专门委员会会议、专门委员会办事机构等方面，进行了较为具体的规定。

　　此外，各省、自治区、直辖市以及有立法权的市的人大及其常委会普遍加强了自身建设方面的立法，制定了人大及其常委会议事规则和地方立法、监督、讨论决定重大事项等方面的地方性法规，对专门委员会的工作都进行了一定的规范。

　　规范性文件。各地人大专门委员会在工作实践中，依据法律、法规的有关规定，逐步探索和总结出一系列工作职责、工作方式和工作程序的规范，形成了适用于人大专门委员会的工作制度。

　　综上所述，我国初步形成了以法律为主导、法规为补充、规范性文件为基础的地方人大专门委员会工作制度体系。就地方人大专门委员会的法律属性而言，地方人大专门委员会是依法产生的人民代表大会常设机构，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，它与常委会办事机构和工作机构的组成要件、隶属关系、法律地位、工作职责、行权方式等方面有着质的区别。从地方人大专门委员会的工作原则来看，必须遵循坚持依法履职、坚持集体行权、坚持统一领导的基本原则，在本级人民代表大会及其常务委员会领导下开展各项工作。按照地方组织法及其他相关法律赋予地方人大专门委员会的工作职责，地方人大专门委员会的工作方式主要有以下三种：一是召开专门委员会会议，讨论决定提出议案、议案审议和预算审查结果的报告、工作建议等。二是调查研究。对有关议案、法规草案及其他议题涉及的重要问题，进行深入调查研究，提出解决方案和建议供审议时参考。三是组织实施。常委会执法检查计划确定后，由主任会议委托有关专门委员会具体组织实施；同级人民政府和下级人大及其常委会报送的规范性文件，经常委会办事机构集中备案后由各有关专门委员会组织实施审查。

　　（二）制度主要缺失

　　缺乏法律的重要支撑。从法律层面来看，现行法律对地方人大专门委员会的有关规定存在三个方面的问题。一是关于专门委员会的设置留空档。地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设若干专门委员会，而没有关于县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会设立专门委员会的规定，在实际工作中存在诸多不便和不妥之处。二是关于专门委员会的职责较原则。地方组织法及其他有关法律规定的专门委员会职责过于原则。从人大工作的实践看，这些规定已远远不能适应专门委员会在地方人大建设中承担的大量工作和重要任务。三是关于专门委员会工作的程序无规范。虽然在地方组织法和其他相关法律中有一些关于专门委员会职责的规定，但缺乏明确、具体、可操作的程序性规定，影响专门委员会工作的质量和效能。

　　缺乏法规的具体规范。目前仅有三个省制定了省人民代表大会专门委员会工作条例，因此，在有关法律对地方人大专门委员会只作出一些原则性规定的情况下，对地方人大专门委员会的设置、工作职责、工作程序和工作方式等缺乏明确、统一的地方性法规的规范，是影响地方人大专门委员会工作制度建设的突出问题。

     二、专门委员会机构人员和工作现状分析

    （一）机构设立和人员构成情况

　　目前，地方组织法关于设立专门委员会的有关要求和前提条件比较原则，造成各地人大专门委员会设立和人员构成情况的差异很大。现就我省武汉、黄石等13个市州情况分析如下：

　　专门委员会设立情况。目前，专门委员会单独设立的有武汉、黄石、荆州、宜昌、孝感、鄂州、黄冈等七市，其中武汉市设立8个专门委员会，黄冈市设立7个专门委员会，荆州市和宜昌市分别设立6个专门委员会，黄石市、孝感市和鄂州市分别设立5个专门委员会；专门委员会和工作委员会同时设立的有咸宁市、十堰市、恩施自治州，其中十堰市、恩施自治州均设立6个专门委员会和6个工作委员会，咸宁市设立5个专门委员会和5个工作委员会，3市州“两委”均合署办公；不设立专门委员会而只设立工作委员会的有襄阳市、荆门市、随州市，其中襄阳市和荆门市分别设立7个工作委员会，随州市设立5个工作委员会。

　　专门委员会组成人员情况。在上述的单独设立专门委员会的7个市中，除武汉市作为省会城市（副省级）外，其他6个地级市的情况是：设立专门委员会共34个，每个专门委员会由5至7人组成。

　　工作人员及经费保障情况。6个地级市中，专门委员会均设立了办公室，其中1个市人大专门委员会办公室为副县级、其余5个市均为正科级，共有工作人员44人。每个专门委员会工作经费最高的每年8万元，最低的每年2.4万元。

    （二）开展工作情况

　　近年来，地方人大专门委员会在参与和协助本级人大及其常委会依法履职的过程中，较好地发挥了自身的职能作用。

　　一是提出编制立法规划和年度立法计划的意见和建议，立法过程中对法规草案进行认真细致的专业化审查，提出高质量的初审意见，在参与立法工作中发挥了积极作用。二是各专门委员会在提高常委会听取和审议专项工作报告实效、组织执法检查、加强对计划和预算的监督、审查规范性文件等监督工作中发挥了保障作用。三是各专门委员会通过与本级人大代表的密切联系，为代表提出议案和建议批评意见提供服务，努力提高审议代表议案的质量，认真处理和督办代表建议、批评和意见，在做好代表工作中发挥了桥梁作用。四是逐步建立和健全专门委员会的工作职责和议事规则，在加强自身建设中发挥了主导作用。

   （三）存在的主要问题

　　机构设立不规范。一是部分市人大没有依法设立专门委员会，由常委会的工作委员会代行人大专门委员会的工作职责，这就造成工作委员会的许多工作不仅超出其法定职责范围，而且也影响到专门委员会的一些法定职责不能被行使。二是专门委员会名称不规范。各地人大同一类型的专门委员会名称不统一，如负责联系政府农业系统的专门委员会名称有：农业与农村委员会、农村经济委员会、农村委员会、农业委员会等等。

　　人员结构不合理。首先，是组成人员年龄偏高。在上述6个市人大专门委员会组成人员中年龄50岁以下的仅占37%，绝大多数人员只能任满一届，部分人员还不能任满一届，届中组成人员进出达到33.3%，组成人员变动太大和太快，极不利于保持人大工作的连续性和稳定性。其次，是组成人员中专职人员较少。6个市人大专门委员会组成人员中专职的仅占33.8%，每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职，委员全部为兼职。兼职委员过多，难以集中开展调查研究等活动，无法保证专门委员会会议讨论、审议和表决重要事项的质量。

　　协调机构不完善。地方组织法规定，专门委员会在人民代表大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。往往专门委员会在常委会分管副主任的带领下，或经请示分管副主任同意后就各自开展工作，专门委员会之间的工作安排缺乏统一协调，致使各专门委员会重要工作和重大活动的安排在时间、地点、场所等方面，常常发生“碰车”现象。

　　工作方法不恰当。目前，多数地方人大专门委员会的设立是按照与“一府两院”部门对应的原则设立的，专门委员会主任委员和副主任委员中也有许多是从所联系部门的领导岗位转任而来，部分专门委员会与联系的部门存在着一种自然的特殊关系。因此，这些专门委员会有时在执法检查、听取和审议专项工作报告时，从部门的局部利益出发，为部门提出增机构、扩编制、加预算等方面的意见和建议，使专门委员会的工作明显的带有部门利益倾向。

     三、完善专门委员会工作机制的思考

    （一）修改完善有关地方人大专门委员会的法律制度

　　修改地方组织法。地方组织法是地方人大专门委员会设立和履职的依据。由于该法对专门委员会职责的规定十分原则，在实践中难免会影响专门委员会工作的效能。因此，适时修改地方组织法十分必要。一是对人大专门委员会的工作职责、工作方式、工作程序等方面进行具体明确的规定，使专门委员会在履职时有法可依。二是将设立专门委员会的主体扩大到县级人民代表大会，使有关法律赋予专门委员会的职责在县级人大及其常委会的工作中落到实处。

　　制定地方性法规。建议省人大常委会学习借鉴外省的立法经验，根据宪法和地方组织法的有关规定，结合我省实际，制定《湖北省及所辖市、州人民代表大会专门委员会工作条例》，对本级及所辖自治州、设区的市人大专门委员会的组织机构、工作职责、议事规则等方面进行更为详细具体的规定，以使各级人大专门委员会的工作法律化、规范化。

   （二）切实加强地方人大专门委员会机构和人员建设

　　依法设立专门委员会。专门委员会具有特殊的法律地位，它既有自身的法定职能，又是人大及其常委会行使法定职能的专门领域的执行者。因此，地方人大专门委员会的工作，对地方人大及其常委会有效地行使立法、监督、决定、选举任免等职权，更好地履行地方国家权力机关的职能，起着任何办事机构和工作机构均不可替代的重要作用。

　　合理配备组成人员。专门委员会工作具有法定性、专业性、经常性和权威性等特点，保持和发挥好其特点优势，合理选配组成人员显得十分重要和必要。一是要优化组成人员的专业知识结构，既有大的专业分工，又要有各方面人才；二是要考虑组成人员的年龄结构，应改变目前年龄结构不合理的现状，在组成人员中要有1/3以上的人员能任两届，以保持专门委员会工作的连续性和稳定性；三是要注重配备具有相关专业知识的人员，提高专职委员比例，逐步实现专门委员会组成人员的专业化、专职化，以解决目前专门委员会不“专”的问题。

　　选优配强工作人员。当前，在专门委员会“不专”的状况一时难以有效改变的情况下，除要进一步充分发挥组成人员的作用外，可以采取以下措施：一是选配懂专业、有水平、能力强、素质高的工作人员；二是对财政经济、内务司法等工作量较大的专门委员会适当增加工作人员；三是按低于专门委员会行政级别半级配备办公室主任（武汉市现为正处级，黄石市现为副处级），既有利于协调“一府两院”对口联系部门的工作，也有利于调动和提高工作人员的工作积极性。

   （三）建立完善地方人大专门委员会各项工作制度

　　建立完善专门委员会工作规则。根据有关法律规定，全面梳理专门委员会的法定职能，明确专门委员会法律性质、组成人员要求、工作职责、工作范畴、议事规则和运作规范等，同时尽可能理清与常委会工作机构交叉重合的职能。使专门委员会在选择工作内容时，突出专业特点，有所为，有所不为；在确定工作方式时，突出民主性、法定性和规范性，保证工作程序完备合法；在确定工作目标时，突出求真务实、讲究工作效率，充分体现其专业优势和水平。

　　建立完善专门委员会工作协调制度。首先，常委会主任会议要对各专门委员会每年的工作安排进行统一协调。其次，要由常委会秘书长负责协调各专门委员会的工作。各专门委员会拟订工作要点和安排重要工作时要先与秘书长沟通，由秘书长统一协调后，再由专门委员会全体会议审议通过。最后，要建立由分管副秘书长牵头的各专门委员会办公室主任联系会议制度，定期召开会议，及时进行交流和沟通，防止相互间工作“碰车”。

　　建立完善对专门委员会工作监督制度。随着地方人大专门委员会制度建设和工作的不断加强，专门委员会的作用越来越重要，加强对专门委员会工作的监督也是地方人大及其常委会应认真研究的重要课题，如建立专门委员会定期向人大及其常委会报告工作制度等。

                                    （作者单位：宜昌市人大常委会研究室）