《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》（以下简称条例）已于今年1月1日起施行。条例第十条至第十六条对规范性文件备案审查工作的一般程序予以详细规定，为全省各级人大常委会开展相关工作提供了基本路径。

         一、报备程序

    报备是启动审查的第一个环节，也是审查的前提和基础。条例第十条规定：“规范性文件制定机关应当将规范性文件自公布之日起三十日内报送备案。报送规范性文件备案，应当按照统一格式提交备案报告、规范性文件标准文本及其说明材料，并同时报送电子文本。规范性文件制定机关应当于每年一月底前，将其上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录报送接受备案的机关备查。”这一规定主要是为了保证完整、及时、规范报备的问题。这里需要注意的是，第一，规范性文件制定机关应将报备范围以内的规范性文件全部报备，无一遗漏。第二，制定机关必须把规范性文件在规定报备的时间即自公布之日起三十日内报备。这与立法法和国务院《法规规章备案条例》的规定是保持一致的。第三，报备的材料包括：其一，备案报告。应为报备机关的正式文件，报告中写清备案的规范性文件名称、制定机关、通过的时间、文件号、公布日期和施行日期等；其二，公告或命令。对于没有以公告或命令形式公布，但符合规范性文件特征、制定机关认为需要报备的，应当报送文件的原件及相关附件；其三，标准文本。参照立法法的规定，在人大常委会公报或地方政府公报上刊登的文本为标准文本。包括纸质和电子文本；其四，起草说明和其他材料。报备的材料份数为一式十份。第四，实行年度备案登记制度。制定机关应当在每年一月底之前将本机关上一年度立、改、废的规范性文件目录报送接受备案的地方人大常委会。目录备案登记有利于地方人大常委会全面掌握规范性文件变动情况，及时发现存在的问题，督促制定机关履行报备义务，同时为审查规范性文件打下基础。

         二、接收、登记、转送程序

    规范性文件由备案审查工作机构负责接收、登记，并按职责分工，分送有关人大专门委员会和常委会工作机构（以下称专工委），这是备案程序的关键步骤。条例第十一条规定：“备案审查工作机构对报送备案的规范性文件统一接收登记并提出办理建议，按照相关程序和职责分工及时转送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会工作机构进行审查。”据此，对报备的规范性文件，可以按以下三个环节来处理：第一，接收。由备案审查机构统一接收文件；第二，登记。接收后进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、文种、数量等逐项进行形式审核，符合备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，补充报送到位后再办理备案登记；第三，转送。备案审查机构根据文件内容和专工委的职责分工提出办理建议，报经分管秘书长同意后，转送有关专工委进行审查。

         三、审查程序

    审查程序是接受报送备案的人大常委会根据法定职权对接收的属于审查范围的规范性文件的合法性和合理性进行实质判断的程序。条例第十二条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查工作中，可以通过召开座谈会、论证会、听证会、联合审查会和书面征求意见等形式，广泛听取意见。人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查规范性文件工作中，需要了解相关情况的，规范性文件制定机关应当按照要求说明情况或者提交补充材料。”我们可以从三个方面来把握：首先，实质审查的承担者是人大各专工委。至于具体由哪个专工委承担审查任务，要视规范性文件的具体内容来定。如果规范性文件涉及到两个以上的专工委的职责时，则应由这些专工委分别进行审查；

    其次，审查的具体方法。日常工作中，最通常和基本的方法是采用书面审查的方式。其他还包括召开座谈会、论证会、听证会、联合审查会和征求意见等方式。这里要注意的是，征求意见要照顾到制定机关、专家学者、社会组织、利害关系人、管理相对人等各方面，以便广泛听取意见，充分发扬民生，提高审查质量；第三，人大有关专工委在审查中一定要找制定机关了解情况，加强沟通，必要时要求制定机关说明情况。因为制定机关在制定文件过程中，掌握了大量第一手资料，找制定机关了解情况，可以节约审查成本，加快审查进度，有重点地深入了解规范性文件制定的目的、依据、过程和制定中的难点、热点、焦点问题，以便有针对性地开展审查工作。

        四、审查处理程序

    审查处理程序是人大常委会对规范性文件审查后视不同情况进行处理的程序。条例第十三条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当自收到规范性文件之日起三十日内提出书面审查意见。人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经过审查，认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当向规范性文件制定机关提出建议修改或者废止的初步审查意见，由备案审查工作机构交规范性文件制定机关办理。规范性文件制定机关应当自收到初步审查意见之日起三十日内，书面向备案审查工作机构告知是否修改或者废止的意见，并说明理由。备案审查工作机构自收到书面意见之日起七日内向提出初步审查意见的人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构予以反馈。”条例第十四条规定：“规范性文件制定机关认为规范性文件需要修改或者废止的，应当自告知备案审查工作机构之日起三十日内自行修改或者废止。规范性文件制定机关应当将修改后的规范性文件或者废止的规范性文件名称向社会公布，并按本条例有关规定报送备案。”对这两条规定，应注意理解以下四点。第一，对规范性文件的审查设定了三十日的明确时限。这主要是为了提高办事效率，防止对规范性文件的审查久拖不决。第二，经过审查，无论认为规范性文件是否存在条例第九条所列的情形，负责审查的专工委都应提出书面审查意见。第三，规范性文件制定机关要履行告知义务。制定机关应当在收到人大常委会初步审查意见书的三十日内，将是否修改或废止规范性文件的意见书面告知人大备案审查工作机构，并说明理由。对此，备案审查工作机构要注意督促。第四，制定机关除将修改后的规范性文件向社会公布外，还应将废止的规范性文件名称向社会公布，便于社会公众知晓和掌握。报备修改后的规范性文件，按照条例第十条的规定办理。

        五、撤销程序

    撤销程序是人大常委会对规范性文件制定机关拒不修改或者废止的规范性文件予以撤销的程序。条例第十五条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构认为规范性文件制定机关提出的不予修改或者废止的意见不当的，人民代表大会专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议；常务委员会工作机构、备案审查工作机构可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常务委员会主任会议研究，常务委员会主任会议认为必要时可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会会议审议。”第十六条规定：“人民代表大会常务委员会对撤销规范性文件的议案进行审议时，规范性文件制定机关可以书面陈述意见，并应当派人到会听取意见，回答询问；人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为应予撤销的，应当作出撤销该规范性文件的决定并向社会公布。”这里，可以从以下几点来理解这两项规定：第一，提出撤销议案的前提应是规范性文件制定机关有明确的不予修改或者废止被审查的规范性文件的意见，且人大专工委认为该意见不当，如果认为制定机关的意见并无不当、是正确的，则没有提起撤销议案的必要；第二，提出撤销议案的主体。只能是常委会主任会议和人大有关专门委员会。在不设立专门委员会的县级人大，只能是常委会主任会议。常委会有关工作机构、备案审查工作机构不是议案的提出主体，无权提出撤销议案，但可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常委会主任会议研究，由主任会议提出撤销议案，提请常委会会议审议；第三，慎重启动撤销程序。人大专工委即使认为规范性文件制定机关不予修改或者废止的意见不当的，还可以与制定机关进行沟通协商，穷尽所有可能的补救方式，力争取得共识、达成一致。当然，在反复沟通不成、协商无果的情况下，有关专工委应及时提出撤销的议案和建议，而不能久拖不决，甚至不了了之，任由存在违法或者不适当问题的规范性文件继续在实际生活中发生作用；第四，审议撤销议案时，制定机关应当派负责人到会听取意见、回答询问。便于常委会组成人员进一步了解规范性文件制定的有关情况，避免决策失误。