“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。党的”十八大以来，习近平总书记多次对立法工作提出要求。

　　怎样才能制定出好用、管用、解决问题的地方性法规呢？一年来，省人大及其常委会立足实际，突出特色，加强重点领域立法，完善立法工作机制，为湖北全面深化改革和科学发展提供有力的法制保障。

立法选项问需于民

　　“你们提交的立法项目，我省已有相关条例，立法的必要性何在？”“中央提出简政放权，你们提交的立法项目还在强化行政审批，是否合理？”

2013年12月4日，省人大常委会七楼会议室，2014年度立法计划建议项目论证评估会正在激烈“交锋”——22名各界立法专家当“考官”、13个厅局负责人当“考生”，对这些厅局申报的14个立法计划项目进行现场询问。

　　省旅游局、卫计委、农业厅、民政厅、财政厅等厅局的负责人轮番坐上项目说明席，向坐在评委席上的专家们作5分钟申报项目说明，然后专家再就立法的必要性、可行性、出台的时机、社会效果等问题发问，厅官们现场作答。最后，专家对项目进行投票表决，当场计票，当场公布票数。“‘湖北省人口与计划生育条例（修订）’、‘湖北省城市供水条例’、‘湖北省遗体捐献条例’等11个立法计划建议项目进入下一环节，3个立法申报项目被当场淘汰。”省人大常委会副秘书长滕鑫曜介绍。

　　由厅官向专家作申报说明并回答专家提问，最后由专家投票决定立法建议项目，这在全国尚属首次，是省人大常委会民主立法、开门立法中的创新。

　　此前，省人大常委会还开展了“公推公选”立法计划建议项目活动，对由厅局申报、经常委会工作机构筛选的25件立法项目，在媒体上公布，发动全社会进行推选。“公推公选”活动受到热捧，先后有25万余人次参与投票，覆盖17个市（州）、直管市、林区。根据公众投票情况，同时考虑到条例的成熟度、出台时机等，确定了14个初选项目，再交由专家评估论证和投票推选。

　　在“公推公选”活动中，公众还另行提出数十件建议项目或立法建议，其中出台“湖北省实施保险法办法”的建议被采纳，社会保险法实施办法被列入2014年立法计划预备项目。通过“公推公选”，公众参与立法由立法中向立法的源头延伸，公众有了更多话语权。正如有群众来信所说,“‘公推公选’活动是省人大常委会贯彻落实群众路线教育实践活动的重要举措，是广纳民言、广集民智、广聚民意，问需于民、问计于民的具体行动。”

　　一些熟悉立法工作的社会人士也认为，将部门提出的立法项目向社会公布征求意见，由公众“评头论足”，精挑细选，针对性更强，效果会更好。

　　而早在当年8月，省人大常委会主任会议就专门讨论通过了《关于进一步加强和改进新形势下立法工作的意见》（以下简称《意见》），提出改进立法的19条措施。《意见》首次提出新增“公推公选”、论证评估、民主票选等三个环节，确保立法选项的科学性。意见还提出“公众提出的立法项目建议和重要意见被采纳后，以适当方式进行反馈并给予奖励”。

　　省人大常委会还注重发挥常委会组成人员和人大代表在立法选项中的作用。就在评估会次日，常委会办公厅向所有省人大常委会组成人员和部分省人大代表寄出选票近百张，附上参与“民主票选”的11件立法计划建议项目及相关情况。

　　“民主票选”得到常委会组成人员和代表的大力支持，常委会工作机构根据投票情况，贯彻中央、省委有关改革发展的重大决策，拟定了2014年度立法计划项目，按照法定程序提请审议。今年3月27日，年度立法工作计划在省十二届人大常委会第八次会议上通过，共确定计划项目10件、预备项目13件，涉及改革创新、促进科学发展以及保障和改善民生等方面，东湖国家自主创新示范区条例、森林资源流转条例等一批重要法规列入立法计划。

立法创新砥砺前行

　　党的十八届三中全会提出，要“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，为立法工作创新指明了方向。

　　目前，地方法规起草渠道比较单一，多数地方法规由政府部门起草，这容易滋生部门利益，长期为社会所诟病。

2013年11月26日，行政事业单位国有资产管理条例的起草协调小组召开会议，来自省人大常委会预工委、法规工作室、省财政厅，及华中科技大学、中南财经政法大学等5所高校的10余名协调小组成员，对条例（初稿）的立法框架、主要制度设计及立法技术等进行认真研究，先后提出100多条修改意见。这是我省有关法规起草协调小组对起草中相关问题进行研究协调的一幕。

　　立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”，是立法工作的一条重要经验。2013年，省人大常委会将“三结合”的关口前移，在五年立法规划中提出，要“加强对法规起草工作的提前介入和指导，建立法规起草协调小组工作机制”，在起草论证阶段成立由政府部门、省政府法制办、省人大专（工）委和法规工作室等单位人员以及有关专家组成的起草协调小组。据了解，列入2014年立法计划的所有10件项目都成立了起草协调小组，对起草中的相关问题进行协调。

　　进一步提高审议质量，把好审议关，是人大加强和改进立法工作的重要抓手。省人大常委会秘书长乔余堂说，制定地方性法规实行“两审制”，实践中，常委会组成人员在二审时的意见较集中，会期较短，如果直接在会上表决，有一定困难。为更好吸收二审的审议意见，2013年起实行“两审三通过”——法规草案经过常委会会议两次审议后，一般不提交本次常委会会议表决，而是交由法委作进一步修改后，提交下一次常委会会议表决。2013年5月23日，在省十二届人大常委会第三次会议的闭幕会上，省人大法制委员会负责同志作关于湖北省革命老区发展促进条例（草案二审稿）修改情况的说明，随后会议表决通过了该条例，这是省人大首次采取“两审三通过”的方式通过法规案。

　　同时，对各方比较一致的法规，仍实行“两审通过”或者“一审通过”。今年3月，省人大常委会一审就通过了关于修改湖北省人口与计划生育条例的决定，“单独二孩”政策在湖北正式落地。

　　另外，“对列入常委会会议议程进行审议的法规案，有关办事机构应当依照规定提前将有关文件发给常委会组成人员。”按照以往做法，法规草案或草案二审稿、审议结果报告等会议文件一般提前七日印送常委会组成人员，去年下半年起做到提前十日印送，便于其开展调研，准备审议意见，提高审议质量。

　　开展立法评估，是保证立法质量的有效途径。2013年8月13日，南湖之畔，中南财经政法大学相关领域的教授汇聚一堂，对规范性文件备案审查工作条例（草案）有关法规条文的科学性、制度设计的廉洁性及立法的社会影响等进行表决前的评估，提出意见建议。这是省人大常委会首次开展立法中评估。此后拟出台的所有法规，在二审后、表决前都邀请立法工作机构以外的专家学者、管理相对人等进行立法中评估。

　　省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平说，“我们将立法评估从立法后向立法中延伸，目的是对即将出台的法规进行一次‘体检’，避免出现立法决策失误和瑕疵。”

2013年，省人大常委会还建立了立法新闻发布制度，所有新出台的法规，都及时召开人大有关专工委、法规工作室及主管部门等参加的新闻发布会。

　　立法工作有机制问题，也有体制问题。省人大常委会党组书记、常务副主任李春明认为：“要搞好立法，没有强有力的体制作保证，是很难想象的。”

　　去年6月17日，在全省立法工作会议上，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠要求建立和完善“五位一体”的立法工作体制，充分发挥党委的领导核心作用、人民群众的主体作用、人大的主导作用、政府的重要基础和支撑作用、专家学者的智囊作用，形成工作合力，有力推进地方立法。

       一年来，省委先后就五年立法工作规划编制、全国人大常委会立法工作会议精神贯彻落实、水污染防治条例（草案）提请大会审议等立法重大事项，多次听取省人大常委会党组的汇报，讨论决定立法工作中的重大问题。一年来，省人大常委会重视代表提出的立法议案和建议的办理，健全法规征求人大代表意见制度，所有法规草案寄送全体省人大代表征求意见；水污染防治条例（草案）提请省人民代表大会审议表决，人大代表由立法活动的参与者成为立法决策者。一年来，常委会立法顾问组、地方立法研究中心等平台进一步发展完善，一些重要法规委托专家提出专家建议稿，立项论证、立法中评估、法规清理等活动吸收专家参与。

　　立法工作创新，已成为省人大常委会一道亮丽风景线。

立法保护一江清水

2013年9月初，一起大面积死鱼事件，让湖北府河跃入公众视野，引发社会强烈关注。以往的清澈河流，缘何如今死鱼漂浮，污水横流？

　　府河之殇，正是湖北水环境治理之痛。湖北“优于水”：长江润泽荆楚，汉江流淌千里，全省5公里以上的中小河流4288条，百亩以上的湖泊843个。湖北也“忧于水”：各类污水排放，造成水质下降，重点监测的湖泊中半数水质沦为四类以下。

　　让“千湖之省”碧水长流，成为荆楚大地的共同心声。省人大常委会启动水污染防治条例的立法工作，并决定将该条例（草案）提请省人大会议审议。这也是省人大常委会成立30多年来，首次就关系我省经济社会发展全局、人民群众普遍关心的重要立法事项，由省人民代表大会立法。

　　为做好水污染防治立法，调研组先后到省外及省内的黄冈、鄂州、应城、潜江等地调研，实地考察府河、四湖总干渠和城镇污水处理设施等，认真听取乡镇、村委会负责人和村民代表等意见建议。

　　湖北省是科教大省，法学等人才资源富集。省人大常委会法规工作室副主任黄文平介绍，“水污染防治条例的立法过程中，注重听取专家意见，专家学者的‘外脑’作用得到较好发挥”。条例2012年被省人大常委会列入立法计划后，法规工作室先后召开过大大小小的座谈会30多次，征求过环保、水利、农业、法学等十几个领域60多名专家的意见。

　　“走出去请教”，去年12月上旬，省人大常委会副主任王建鸣专程到湖北水事研究中心组织武汉地区有关专家对条例草案进行论证。“请进来求教”，当月31日，李春明组织召开座谈会，听取环保、法律等方面的11名专家、学者对条例草案的修改意见。武汉大学环境法研究所教授杜群提出：“应当建立健全有利于公众参与水污染防治的体制机制。”于是，《条例》二审稿在一审稿基础上新增了“公众参与”专章，规定政府及其有关部门应当依法公开水环境保护和水污染防治有关信息，满足公众知情权；鼓励和支持依法设立水环境保护社会团体。特别是规定了对污染水环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这为民间环保组织提起公益诉讼开了“绿灯”。

　　人大代表植根于人民，是人民群众利益的代言人。省人大常委会注重发挥人大代表在立法中的作用，让700多名省人大代表在立法中当主角。去年11月底，省人大常委会将草案征求意见稿印送全体省人大代表书面征求意见。

　　此后，省人大法制委员会、法规工作室分赴武汉、孝感、宜昌等8市，面对面听取省人大代表意见；在汉召开座谈会，听取襄阳、荆州等其他市（州）人大常委会及其辖区内省人大代表的修改意见。“给我寄来了征求意见函，又邀请我到孝感去参加座谈会，对代表的意见很重视。”省人大代表、孝昌县卫店镇党委书记许红梅说，这部法规贴近实际、贴近民生。

1月19日，受常委会委托，王建鸣向省十二届人大二次会议作关于水污染防治条例（草案）的说明。会议审议现场，代表们畅所欲言。

　　“3个月前我当了母亲，更明白为下一代留住碧水蓝天有多么重要。”省人大代表、江岸区城管局执法大队副大队长卢岳一末态度鲜明——对水环境污染“零容忍”。“目前我国对于水污染的处罚力度远低于发达国家标准，处罚金额不到日本的十分之一。”省人大代表、武汉市金融办副主任方洁建议，要按水污染造成损失的比例予以处罚，且不设上限。

　　“代表们在这次审议中，就进一步修改完善草案、法规通过后贯彻实施等共提出260条审议意见和建议，其中有关草案修改完善的具体意见96条。”省人大法制委员会主任委员章新生说。

20万公众发表意见，700多名人大代表提出建议，60多位专家研究论证，20多次较大修改、3次提请省人大常委会会议审议……1月22日，省水污染防治条例获高票通过。

　　代表大会立法的过程，也是统一认识、宣传法治、促进法规实施的过程。大会期间，组织开展了条例专场新闻发布会，省人大法委、城环委及法规工作室等负责同志分别回答记者提问。湖北广播电视台推出专题报道《水法十问》，人民网湖北频道也推出《湖北水安全保护》大型系列专题报道，宣传、解读水污染防治条例，曝光一系列水污染事件，激起了公众广泛参与的积极性。1月25日，中央电视台新闻联播节目也专门报道：“千湖之省出台最严‘水法’”。

　　这部号称最严“水法”的地方性法规，创下多项全国第一：严罚排污，处罚力度空前。条例规定，私设暗管排污最高罚50万元，瞒报事故排污单位最高罚30万元，餐饮店、洗车店直排污水最高罚5万元……行政首长终身问责，根治“九龙治水”弊端。企业污染按日连续处罚，加大违法成本。

     省人大常委会立法顾问组成员、省社科院副院长秦尊文认为，省人大始终坚持科学立法，刚性“护水”，先后出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》和《湖北省湖泊保护条例》。现在，《湖北省水污染防治条例》又获通过，这标志着湖北“两型社会”建设在立法上又迈出新的步伐，在生态文明制度体系建设方面继续在全国发挥引领作用。