在2021年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记强调，各级人大及其常委会要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。2024年7月召开的二十届三中全会进一步强调，要健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。总书记的重要讲话和三中全会的决定为新时代人大监督赋予了使命任务，指明了原则方向，提出了路径要求。

怎么看人大监督

      回望历史的长河，人大监督是中国共产党领导人民发展人民民主、保障和实现人民当家作主的伟大创举，是人民监督的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约，都要依法用权、依法行事。因此，人大监督实质上是党领导人民当家作主制度体系下的人民监督，是国家权力机关对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督和制约，是保障国家权力的正常运行。这种监督体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，是代表国家和人民进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督。

      中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？人民如何当家作主？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。

      早在1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中提出人民代表大会制度的构想时就指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府……这种制度即民主集中制。”1945年4月，中国采取何种政权组织形式这一问题提上日程的时候，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”这些思想为新中国成立后我国实行“全新政治制度”——人民代表大会制度奠定了理论基础。也是在1945年，毛泽东同志回应黄炎培先生“历史周期率之问”时回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

      实践证明，实行人民民主、人民监督，中国共产党人赢得了人民的信任和拥护，人民群众中蕴藏的战斗力和创造力得以释放，党带领人民夺取了新民主主义革命、社会主义革命的胜利，开启了社会主义现代化建设的征程，以人民民主实践和为人民服务的实际行动对“历史之问”做出了响亮的回答，形成了跳出历史周期率的第一个答案。

      进入新时代，中国共产党面临着新的“历史之问”：“一个拥有9500多万名党员、领导着14亿多人口大国、具有重大全球影响力的世界第一大执政党”，能否保持马克思主义政党的先进性和纯洁性，能否经受“四大考验”“四种危险”的挑战，如何在长期执政条件下跳出治乱兴衰的历史周期率？

以习近平同志为核心的党中央深刻总结党的百年奋斗历程特别是新时代伟大实践，提出党的自我革命重大命题，作出一系列重大决策部署，完善党的自我革命制度规范体系，创造性地发展了马克思主义公权力监督理论，有力回答了长期执政条件下实现党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的中国之问、世界之问、人民之问、时代之问，标志着我们党对管党治党规律的认识达到新高度。

      中国共产党在百年历史中找到破解历史周期率的两个答案：一个是“人民监督”，一个是“自我革命”。正如习近平总书记所指出的，一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。“人民监督”强调的是外部动能和外部约束，“自我革命”则强调的是自律自为、内部动能，二者有机统一、相辅相成，体现了党性和人民性的有机统一，体现了中国共产党在破解历史周期率难题上的继承与创新，及其对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的科学把握。在实现第二个百年目标新的赶考路上，需要在发挥两个答案各自独特优势基础上，着力发挥二者相互促进的正向效应，促进全过程人民民主和党的自我革命贯通协同，更好彰显中国特色社会主义制度的显著优势和治理效能。

      从一代伟人、开国领袖毛泽东在血与火的斗争中提出政权建构的“初步构想”，到共产党领导人民经过百年奋斗找到跳出治乱兴衰历史周期率的两个答案“人民监督”与“自我革命”，这就是我们认识和理解党内监督、人大监督乃至强国建设、民族复兴的真谛。

实行正确监督、有效监督、依法监督

      用好宪法赋予人大的监督权，加强和改进新时代人大监督工作，根本在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，把正确监督、有效监督、依法监督这个总要求落实到人大监督工作的具体实践中。

      所谓正确监督，就是要求人大监督不能偏离方向和轨道，始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关总目标总任务的根本一致性，坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，依法集体行使监督职权，注重从制度上、法律上推动解决普遍性、规律性问题。

      所谓有效监督，就是要求人大监督坚持问题导向，敢于直面问题、动真碰硬，抓住突出问题，通过监督和跟踪问效，推动改进工作、完善制度。要坚持问题导向，做到真找问题、找真问题，不能把人大监督等同于一般性的讨论评价工作，防止把法定的人大监督方式变成一般性的民意调研座谈和工作评议，防止把违法行为视为一般性工作失误。要针对问题的性质，提出务实有效的意见建议，并通过跟踪问效督促有关方面落实法律责任、真正改进工作，促进依法行政、依法监察、公正司法和政务公开，通过增强监督刚性维护国家法制统一、尊严、权威，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，促进各方面工作法治化。要用足用好法定监督方式，增强监督工作的针对性和专业性，提升监督内容的翔实性和时效性，着力解决监督工作“粗、宽、松、软”问题。

      所谓依法监督，就是要求人大及其常委会自身依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，善于运用法治思维和法定监督方式开展监督，依法督促“一府一委两院”履职尽责。牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，形成在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情的法治思维，自觉做到带头厉行法治，是坚持全面依法治国、推进中国式现代化的基本要求。人大及其常委会既不能缺位，也不能越位和错位，不能越俎代庖，不代行行政权、监察权、司法权，而是监督、督促和支持其他国家机关更好地依法行使职权，让人大监督在法治轨道上运行。

      正确监督、有效监督、依法监督三者是辩证统一的。正确监督是人大监督的目的、动机、出发点和落脚点，是对人大监督的政治要求。有效监督是人大监督不断追求的工作目标、价值取向和价值标准，是对人大监督的目标要求。依法监督是人大监督的手段方法和重要保障，是对人大监督的规则要求和底线要求。将三者统一于人大监督行为和监督工作实践，才会取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。

在用好人大监督权上下功夫

      监督权是个综合权力，它由不同的监督方式构成；监督权又是个行为过程，它的实现有不同的监督步骤。在当今条件下，发展全过程人民民主，实行人民监督，需要进一步完善人民当家作主制度体系，拓展民主渠道，丰富民主形式，完善人大民主民意表达平台载体，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，讲求工作方式方法，切实保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。

      用好知情权。知情权，也称了解权。监督主体一般没有参加被监督者的活动过程，因此，监督权的实施必须以对被监督者的充分了解、知情知政为前提。由于知情权要求被监督者承担提供信息或情况的强制义务，因而知情权本身也带有一定的监督性质。知情权在人大监督中主要体现在各种监督方式和监督环节中。用好知情权，主要是用好调查研究这个基本功，包括组织广泛深入调查研究，开展视察、专题调研和执法检查，听取工作报告和专项工作报告、执法检查报告，开展询问、专题询问和质询，组织开展特定问题调查等，掌握真实情况和第一手资料，为人大监督奠定坚实民意基础。

      用好提案权。这里的提案权，是指人大代表、人大常委会组成人员、人大专门委员会、人大常委会主任会议等依法享有的提出议案（广义的议案，还包括质询案、罢免案、组织特定问题调查委员会案）的权利。用好提案权，就是把宪法和法律规定的纸上的应然权利变成行动中的实然权利。这也是落实“集体有权、个人有责”的重要路径之一。宪法和法律对质询的主体、对象、内容和程序等作出了明确规定。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切提出了明确要求。近年来，一些地方人大常委会对质询的运用做出了许多探索。比如，云南省人大常委会从2022年开始，聚焦人民群众反映强烈的热点问题，有计划地、常态化地开展质询。同时，持续推动质询工作规范化、常态化，着力增强人大监督的刚性和实效。

      用好审议权。行使审议权既是人大监督的一个逻辑过程和实质性阶段，也是提高人大监督质效的关键环节，是“有效监督”的命脉。人大及其常委会是集体行使职权、集体讨论决定问题。讨论问题时，人大代表、人大常委会组成人员各抒己见、畅所欲言，提出建议、批评和意见，包括提出不同意见，在充分发扬民主、集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决。坚持民主集中制，集体决定问题，集体行使权力，是人大监督工作的重要特点。审议意见是人大代表、人大常委会组成人员在审议“一府一委两院”工作报告、专项工作报告和议案时，口头或者书面提出的意见和建议。因此，审议是人大监督权能结构的核心内容和法定环节。审议权在人大监督中体现在审议工作报告和专项工作报告、执法检查报告，规划计划和预算决算审查，合宪性审查、规范性文件备案审查，询问和专题询问、质询，审议特定问题调查报告等监督方式或者监督环节中。行使好审议权，要运用好审议意见这个载体。无论是听取和审议报告、开展执法检查，还是专题询问和质询等，都要处理好会议的审议意见，突出把握三个重点，即肯定成绩要精准简洁、指出问题要切中要害、整改要求要明确具体。近年来，全国人大常委会和部分地方人大常委会在开展执法检查和专题询问时，采取“审议意见+问题清单”方式进行交办和跟踪督促，收到了很好的效果。

      用好处置权。处置权，有的称决定权、处理权。处置权是人大监督中的一种处置手段，是人大监督得以发生效力的表现。监督处置手段有些是直接发生法律效力的，有些则是为下一步的监督制裁作准备的。处置权在人大监督中体现在以下几个方面：一是作出决议、决定。包括作出关于政府工作报告、人大常委会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告的决议，作出批准规划计划的决议，作出批准预算的决议，作出批准决算的决议，作出对执法检查报告的决议，作出监督性决定，等等。人大及其常委会作出的决议、决定，代表国家意志，具有法律效力，人大及其常委会可以依法通过作出各种决议、决定来实现监督权。二是提出审议意见。审议意见是人大代表、人大常委会组成人员在审议、审查各种工作报告和议案后形成的一种综合性书面材料，是人大常规监督方式中的一种监督文书，是督促整改、跟踪监督的重要依据。其法律地位高于代表建议、批评和意见，低于人大及其常委会决议、决定。人大监督中，不仅要有针对性、高质量提出审议意见，而且要加强对审议意见的跟踪督办和落实。人大各专门委员会采取专题调研、检查、视察等方式加强跟踪督办，全面客观准确掌握工作情况。相关单位办理审议意见的工作汇报要坚持用事实说话，针对审议意见提出的具体问题，说明所采取的办法和措施。报告机关在规定期限内向常委会提出处理情况的报告，由有关专门委员会或者常委会工作机构对该报告提出意见。审议意见处理情况的报告以及有关专门委员会或者常委会工作机构对该报告提出的意见，一并由主任会议决定印发常委会会议审议。三是启动裁制措施。这是人大对监督对象的违法或者不适当、或者失职行为的一种处置权，是一种“惩治性监督”，是人大监督权最严厉的手段，也是人大监督权具有强制力的表现。人大监督的直接制裁手段主要是由人大及其常委会组织特定问题调查委员会，对规范性文件作出改变、撤销和裁决，罢免案、撤职案和辞职案的审议和决定等。人大监督的间接制裁手段主要是将监督中发现的问题或者根据其行为性质，依法依规移送有关机关、组织处理。国家监察机关通过行使处置权，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议等。也就是说，人大监督的间接制裁手段是由国家监察机关、审判机关、检察机关依法追究法律责任，国家机关工作人员是党员的，还要按照党内法规和党纪规定，由有管理权限的党组织对有关责任人员给予相应的党纪处分。

      用好“组合拳”。新时代的人大监督涉及领域多、涵盖面广、综合性强，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，用好“工具箱”，打好“组合拳”。但统筹兼顾不是“眉毛胡子一把抓”的平均用力，也非哪种监督方式是包治百病的“灵丹妙药”，而要坚持“两点论”和“重点论”的统一，既突出重点又兼顾各方，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大。在人大内部，要整合人大各专门委员会和常委会各工作机构的力量，综合运用多种监督方式。在人大外部，要与党内监督、行政监督、监察监督、审计监督和财会监督等衔接贯通，优势互补。在上下级人大和同级人大，要聚焦区域协调发展、城市治理、基层治理中的焦点难点堵点问题，实行协同监督、联合监督，推动解决地方经济社会发展和基层治理等共性问题。用好“组合拳”，就是用系统思维把监督的主体、资源、要素、方式、功能等有效统筹配置，避免“各自为战”“声东击西”“隔靴搔痒”，使其发挥“1+1＞2”的作用和“乘数效应”，使监督工作在广度和深度上取得更佳效果。在这方面，全国人大常委会和地方人大已有许多实践探索和成功经验。

（作者系省人大常委会原秘书长）