3月1日，《黄冈市养犬管理条例》正式施行。这是黄冈市人大常委会首部“小切口”立法。养犬所引发的城市公共管理和人际关系上的难题一直是社会的焦点问题。民之福祉，法之所系，市人大以立法“小切口”，回应民生“大关切”。

回应诉求，从群众呼声强烈的地方入手

随着经济社会的快速发展，养犬的市民不断增多。与此同时，违规养犬带来的安全、卫生问题大量出现，社会矛盾不断增加。尤其是2023年全国多地出现恶犬伤人事件，引起社会广泛关注。黄冈市也不例外，2023年仅黄冈市区（含乡镇）就接到涉犬警情424条，其中交通类82条，犬只扰民、伤人类83条。对此，人民群众反映强烈，立法呼声日渐高涨。

黄冈市很早就开始关注文明养犬问题。2020年11月，黄冈市政府制定出台了《黄冈市养犬管理办法》，并于2021年3月1日颁布实施。该办法施行两年多来，坚持政府主导，相关职能部门充分履职，属地部门共同参与，在推进民众依法养犬、文明养犬、卫生养犬，开展宣传劝导、免疫登记，收容流浪犬和无主犬，查处违法违规养犬行为和整治养犬管理秩序等方面起到了一定积极作用，促进了黄冈文明卫生城市建设。

但随着该项工作的深入开展，故意遗弃犬只、流浪犬不断增加、外来犬只管理缺位等问题相对突出。但现行法律法规以及《黄冈市养犬管理办法》对养犬管理的免疫登记、养殖、交易等经营活动、收容留检、无害化处理等环节尚无统一规定，执法缺乏有效的法律依据，执法方式和手段单一，处罚力度较小。为此，2023年初，市人大常委会拟将《黄冈市养犬管理办法》上升为地方性法规，写入年度工作要点并得到市委批转。

发扬民主，搭建立法过程全覆盖的民主之网

条例从立法调研、草案起草、初审、征求意见、统一审议到表决通过，积极搭建立法过程全覆盖的民主之网，做到全链条全过程全方位发扬民主、体现民智、维护民利。

深入查。一改以往“他山之石，可以攻玉”出市、出省调研考察的做法，立法专班深入社区小区，与基层群众面对面拉家常听意见。市人大常委会党组书记、主任张社教以及相关分管副主任分别带领立法专班到城区建新社区、安居小区、城东社区、三清小区等进行调研座谈，听取基层民众、街道社区工作者、宠物经营场所、行业协会等40余人的意见建议，近距离听取各方面意见，详细了解人民群众的意见建议。

广泛征。立法期间共召开座谈会5场、联审联评会1场、专家论证评估会1场、实地调研3次。同时充分发挥全省首个覆盖市县乡三级人大的“智慧人大”信息平台优势，建立网上立法联系点，打通立法意见征集面对面、掌上办、屏对屏“三个渠道”，共收集意见建议400多条。对群众反映强烈的条例施行前的大型犬、烈性犬和超数量饲养犬只如何处置，处罚额度设置多少合理，城市公园、广场、绿地等是否应当禁止犬只进入等问题在条款中予以明确规定。

多层议。通过不同功能的会议推进养犬管理条例起草审议工作，做到程序完备、灵活高效。第一类是配合省人大常委会法工委就该条例进行联评联审，这也是黄冈市首次就地方性法规开展联评联审。省人大及市州人大立法专家对条例提出了很多很好的修改建议，极大提高了立法质量。第二类是围绕法规草案具体修改工作召开的各类会议，如起草小组工作会议，研究条例中涉及的重要问题；法工委全体会议，逐字逐句阅读法规草案，参考各方意见建议具体修改。第三类是法制委全体会议，目的是找准问题症结，提出修改方案，研究形成较为完善的法规草案。多渠道、深层次、全方位的会议讨论，不仅提高了立法质量，而且使条例内容在民主讨论、民主决策中得到进一步完善。

精准立法，将重点放在“可操作性”上

“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”围绕“小切口”立法规律，突出其务实、有效、管用的特征，才能让地方立法真正“立得住、行得通、真管用”，让人民群众得到实惠。

《黄冈市养犬管理条例》全文未分章节，只有29条，删繁就简，不重复上位法已有内容，不追求布局谋篇华丽和体例规模宏大，文本框架“精”而灵巧，法律规范“细”而严谨，对人民群众意见建议比较集中的问题均作出了明确回应。比如，回应“安全”和“卫生”两大诉求，将“遛狗栓绳”“清除粪便”明确写进条例。对于人民群众最关注的养犬人的犬只伤害他人的情况该如何处理，明确了一个应当：养犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治，先行垫付医疗费用，依法承担相应法律责任。

同时，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，强化了地方特色。考虑到黄冈市地域广阔，各县市区城镇建设发展水平、人口密度不同，不同区域难以适用统一标准，将养犬管理区域划分为两个区域：重点管理区和一般管理区。重点管理区内实行犬只登记管理制度。一般管理区实行犬只狂犬病免疫接种制度。此外，还强化了人性化养犬管理规定。对于正式实施前超出限养数量的准养犬只，养犬人在规定时限内登记后可以继续饲养。明确了携带犬只跨区域流动应当满足的条件，解决了外来临时居住人员办理养犬登记证的问题——填补了上位法的空白，在省内同类型地方性法规中也是首创。

注重实施，要求别人做到的自己先带头

《黄冈市养犬管理条例》正式施行当天，张社教就主持召开了条例实施座谈会，对条例的宣传、贯彻以及监督检查都提出了明确要求。市人大常委会充分利用“智慧人大”数字平台优势，带头贯彻落实法规，以调查问卷的形式，摸清市人大常委会机关以及全市五级人大代表中饲养犬只情况、是否落实法律规定和要求，并督促他们带头履行法定责任和义务。同时，引导全市五级人大代表们对身边不文明养犬行为、不落实养犬管理规定的现象进行劝导和监督，通过“随手拍”“码上办”等信息平台提交问题和情况，再交由相关部门研究处理。此外，市人大常委会还开展了形式多样的宣传活动，把公民养犬的法律责任梳理出来，以数字说法、图文说法、案例说法等形式推送给全体人大代表，并通过黄冈人大网站、微信公众号等平台广泛宣传，推动形成全社会知法懂法守法用法的浓厚氛围。