黄石是老工业城市，也是全国老旧小区城市更新的试点。长期以来，随着老龄化的加快，广大城区居民被爬楼所困，对加装电梯的呼声日益高涨。黄石市人大常委会根据市委要求，顺应群众呼声，将既有住宅加装电梯立法工作作为重中之重。在制定《黄石市既有住宅加装电梯条例》过程中，始终坚持和践行全过程人民民主重大理念，确保将维护人民利益、反映人民愿望、保障人民权益、增进人民福祉落实到地方立法工作全过程各方面。2023年12月1日，省十四届人大常委会第六次会议批准了《黄石市既有住宅加装电梯条例》(以下简称“条例”)，已于3月1日正式实施。全票通过的条例，共5章、35条、3000余字，是全国设区的市中首部适用全市域既有住宅加装电梯的地方性法规，为全省以法治方式深化共同缔造、推进既有住宅加装电梯工作提供了“黄石样本”。

问需于民：“四大难题”亟待破解

加装电梯难推进，一直是老旧小区改造中的痛点难点。从全国各地来看，老旧小区既有住宅加装电梯的需求很大，符合加装条件的楼栋很多，但整体进展不够理想。以黄石市为例，全市有3800多栋住宅单元楼没有加装电梯，60岁及以上老年人口占比17.02%，高楼层居住的老年人出行极为不便。通过立法调研发现，主要存在以下问题：

意见统一难：低层住户反对意见多。老旧小区加装电梯利好群体主要是高层住户，低层住户加装电梯意愿不高，甚至强烈反对。经调研，主要有以下几方面原因：一是使用价值因素。低楼层业主不存在上下楼的困难，加装意愿较低。二是房屋价值因素。由于加装电梯，导致老旧小区低楼层业主的房屋价值有所降低，而高楼层的房屋价值则提升较大。三是环境影响因素。加装电梯后客观上存在噪音污染、采光遮挡、视线受阻、通风不畅等不利影响。四是房屋安全因素。低楼层和相邻楼层业主认为加装电梯会影响房屋结构安全，尤其是砖混结构的房屋或有楼梯道改造的情况。

资金筹措难：筹资渠道相对单一。一是相关业主的经济压力较大。加装电梯的建设维护成本较高，以黄石市为例，加装电梯的费用一般为40万元左右，财政补贴为10万元（其中5万元用于后期维保），楼栋高层的业主一般分摊3至5万元，部分业主经济收入有限，导致业主的加装电梯意愿有所下降。二是地方财政补贴负担较重。全国大部分地区虽然对既有住宅加装电梯实行以奖代补政策，但随着老旧住宅小区电梯增设项目增多，地方财政补贴资金压力较大。三是专项维修资金等提取困难。部分地区虽然出台政策支持申请使用住房公积金和专项维修资金，但在实际工作中，很多老旧小区的专项维修资金不足，且还要用于其他公共设施的维修更新改造，因此提取和使用存在很大困难。四是市场化手段尚不成熟。各地也尝试用市场化手段试行共享电梯，由企业进行出资安装投入市场，由业主在使用时进行付费产生营收，但实施效果不佳，大多成为烂尾工程。

建设监管难：管理体制和工作机制不够完善。一是审批程序复杂、周期过长。由于加装电梯涉及规划、建设、消防、质监等多个部门，很多地方没有明确审批流程、申报材料和审批时限，因此从备齐资料递件报规，到取得规划许可证需要三四个月甚至更长时间，影响了加装电梯工作进度。二是管线改迁协调难。管线改迁涉及电力、燃气、给排水、通信等较多国企、央企，在实际施工过程中，推诿、拖延等现象依旧存在，某些区域内还存在高收费的现象，进一步造成推进困难。三是设计、施工和电梯安装缺乏统一技术规范。目前，对既有住宅加装电梯的土地规划、土建施工和电梯安装，没有制订统一的技术规定，难以进行标准化和规范化建设。特别是平层入户电梯连廊无钢立柱支撑、电梯与楼栋距离过窄等问题，亟需统一的技术标准和规范。四是全过程监管不够到位。在土建施工和电梯安装环节，相关职能部门缺乏严格监管，不能及时发现风险问题并要求相关公司进行整改，导致电梯建成后无法竣工验收，而重新整改成本较高。

维护管理难：后期维护责任和费用分摊不明。一是从法律责任上来说，虽然加装电梯后日常使用的是相关业主，但是根据国家市场监管总局最新文件要求，电梯作为特种设备的维护保养责任应由专业的法人单位承担，二者容易产生分歧和矛盾。二是从维护费用上来说，电梯的质保期限较短，一般为一年，而后期维保时间较长，后期维保费用较多。比如，黄石加装电梯后的维保大多由加装电梯的公司承担，收费为每年3000到3600元，仅用于检测维护，不包括维修的材料费，对于业主来说是不小的经济负担。三是从费用分摊上来说，相关业主在后期维保费用的分摊比例和数额上容易产生争议，难以达成一致。

问计于民：凝聚民意“最大公约数”

习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。市人大常委会积极发挥立法主导作用，拓宽社会各界有序参与诉求表达的渠道，推动立法工作打通民意的“最后一公里”、凝聚民意的“最大公约数”。

建好社情民意的“直通车”。上下楼，是居民出行的“第一步”，也是回家的“最后一步”。既有住宅加装电梯，与居民日常生活息息相关，市民群众最有发言权。2023年，市人大常委会将打造全过程人民民主基层实践基地与优化基层立法联系点相结合，推进9个基层立法联系点迭代升级、融合发展。在地方法规的立项、论证、评估、起草、审议等各个环节，立法工作专班在深入基层立法联系点和居民小区调研座谈的基础上，精心制作了线上小程序，通过网站、微信、扫码等方式，发动全市近3000户居民填写调查问卷,所有意见建议同步直达立法工作专班，“一户申请即可启动所在住宅单元意愿征询”“压缩安装审批时限”等意见直接写入了法规文本，以实际行动丰富和发展了全过程人民民主的立法实践。

架好为民履职的“连心桥”。保障人大代表充分参与立法，既是全过程人民民主的制度优势，又是立法发挥察民情、聚民智作用的重要保证。近五年来，人大代表一直在为推动既有住宅加装电梯工作鼓与呼，先后提出11件涉及既有住宅加装电梯工作的议案建议，得到了市政府和相关部门的积极呼应。2023年，市人大常委会结合“聚 力共同缔造、深化三进三促”代表行动，组织全市各级人大代表依托225个代表之家、代表联络站，通过召开集中见面会、座谈会等形式，与群众面对面交流，相关意见建议直接反馈立法工作专班和政府相关部门。同时，每次条例的草案文本形成后，立法工作专班都印发给全体人大代表征求意见，极大提升了人大代表参与立法的主人翁意识，对加强和改进地方立法工作起到了积极作用。

画好民主协商的“同心圆”。市人大常委会注重借助外脑，联智联力，确保法规立得住、行得通、真管用。2023年，多次征求省人大常委会意见，积极争取上级业务指导和工作支持；充分发挥法律咨询组、立法研究中心、咨询专家库等立法智库作用，切实提高立法科学化、民主化水平。充分开展民主立法协商，有效拓展社会各界有序参与立法的渠道，市人大常委会先后召开6次常委会会议、主任会议专题研究条例草案，收集常委会组成人员、代表意见建议300余条，逐一进行研究讨论并采纳合理建议120余条。围绕立法宗旨、适用范围、框架结构、制度设计等问题，召开立法论证会、咨询会和座谈会，与司法、住建、自规、市场监管等部门反复协商、充分研究，先后进行了41轮次完善修改，民主的智慧在立法工作中持续“闪光”。

问效于民：以法治之力推进电梯加装

立法的目的，就是为了解决问题。市人大常委会坚持“针对问题立法，立法解决问题”的工作原则，紧扣调研论证过程中发现的意见统一难、资金筹措难、建设监管难和维护管理难“四大难题”，见招出招、遇难解难，以务实管用的法治提升人民群众幸福感满意度。

“一盘棋”谋划统一群众意见。条例总结吸纳了全市加装电梯的经验做法，强调坚持党建引领，运用共同缔造理念组织和发动居民，建立“自改委”、业委会、物业公司、街道社区多方参与的治理模式，群策群力推动电梯安装。街道、社区上下联动、统筹推进，对有加装电梯意愿的单元安排专人负责，“一楼一策”开展包保服务，上门讲解加装电梯政策，广泛收集居民诉求，及时帮助解决实际困难。“自改委”积极践行“五共”理念，按照“装不装群众商、怎么装群众提、有纠纷群众调、好不好群众说、如何管群众定”的“五步工作法”，有效统一群众意愿，谋划推进加装电梯工作落实。

“一揽子”政策强化资金保障。从最初提出“业主按照一定的分摊比例共同出资”，到“每部电梯按照每层5千元但最多不超过5万元的标准给予补贴”，再到本次条例明确提出“既有住宅加装电梯补贴资金及工作经费纳入本级财政预算”,文件法规字里行间的改变，充分彰显了全力推动既有住宅加装电梯这项民生工程的的决心。2023年，市级层面为244部加装电梯所在社区（小区）发放补贴1173万元。条例明确可通过加装人协商摊、财政补贴、社会投资和社会捐赠等多种形式筹措建设资金，加装人协商分摊资金可以使用符合规定的住房公积金、住宅专项维修资金，拓展了资金筹措渠道；要求电力、燃气、给排水、通信等管线单位配合既有住宅加装电梯工作，及时进行管线迁改，减免或以成本价收取管线迁改费用;明确对残疾人、市级以上劳模等群体给予加装电梯补贴，体现法规为民“温度”。同时，通过政府部门组织集中采购降低建设维护成本，平均40万元一部的电梯降至35万元，每年26次的安全维修保养费用下降1500元，政府出资聘请监理公司负责安全施工，让更多居民享受到政策红利。

“一站式”审批加速项目落地。为提高加装电梯审批效率，条例明确采取优化流程、简化手续等多项便民服务举措，实行“一口受理、一站审批”，审批时限从15个工作日压减为10个工作日。加装人委托完成加装电梯施工图设计文件后，向当地住建部门提出加装电梯书面申请，再由住建部门组织自然资源和规划、市场监督管理等部门联合审查，并在10个工作日内出具联合审查意见，杜绝以往“一张表、多头跑”模式，极大提高审批效率。加装电梯竣工之后，直接由审批部门提出补贴申请并发放补贴资金，简化工作流程，避免业主反复奔走。

“一条心”共管加强维护保养。加装电梯后，安全运维是关键。条例明确了电梯产权及使用管理单位责任，着力解决业主后顾之忧。“自改委”在街道、社区的指导协助下，牵头组织业主共同商讨制定电梯管理办法，规范业主使用电梯行为，建立健全电梯管理常态长效机制。设立维护费用独立账户，委托物业公司、维护保养单位等专业机构，具体负责电梯日常保洁和安全运维等工作，合理开展电梯商业广告经营活动，保证全体业主持续共享加装电梯的幸福成果。

      （作者系黄石市人大常委会主任）

相关链接——

       《条例》明确，既有住宅加装电梯以住宅单元为单位，一户申请即可启动所在住宅单元加装电梯意愿征询工作。

       同时，《条例》明确加装电梯有两个条件，二者缺一不可：一是应当由所在住宅单元专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决；二是经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。