人大审查监督政府预算决算是法律赋予的职责，目的是促进政府预算更加公平、合理、规范、合法，让政府在接受监督的同时，也让人民群众享有更加广泛的知情权，明白纳税人交了多少钱，用在了什么地方。笔者结合县级政府预算决算编制、执行与人大审查监督的实际情况，就如何实现人大及其常委会对政府预算决算有效监督，谈谈个人浅见。

　　一、实际工作中的基本做法

　　根据监督法、预算法规定，县级人大及其常委会审查、批准和监督政府预算决算一般做了4至5个规定动作：1、年底召开本级人民代表大会会议，审查并批准本年度预算执行情况和下年度预算草案的报告。2、7月至9月人大常委会会议审议上半年预算执行情况的报告。3、7月至9月人大常委会会议审议审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。4、7至9月人大常委会会议审查批准上年度财政决算草案。5、根据预算执行情况审查批准政府提出的本年度预算调整方案的报告。

　　以上五项审查基本上是被动审查监督，政府提交什么人大审什么。在会议召开前一天，政府相关部门报送报告，召开会议时人大履行一下法律程序，基本没有实质意义，人大会议及其常委会会议审议时仅对文字报告提出几点意见和建议。

　　政府性基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算属政府专项预算与政府公共预算构成政府预算的完整体系。就县市级政府来讲，一般是从近几年才开始编制政府性基金预算并向人大报告，而社会保障预算由于资金用途单一，仅在年初进行全年资金缺口预测，很少编制正规预算、决算。国有资本经营预算也因县级很少有本级政府所属国有企业，编制预算、决算没有太大的意义。因此，地方政府公共财政预算、决算仍是地方人大及其常委会审查监督的主要事项。部门预算是政府公共预算的重要组成部分，自2004年以来，省财政直管县市后要求各地试编部门预算，但基层由于受财力和编制水平的限制，部门预算编制一直不很规范，编制汇总时间也较晚，一般要到第二年3月才能基本完成，而地方人大会议一般在12月底就召开了，无法提交人大会议审查批准，只能采取由人民代表大会授权人大常委会对部门预算进行审查批准。同时，即使将部门预算提交人大会议审查批准，也因地方人大会议时间短，会议内容多，也无法对部门预算进行详细审查。

       二、存在的几个误区

       按照监督法、预算法规定，人大审查监督政府预算决算主要包括收支平衡情况、预算超收和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人大会议批准的决议执行情况等6个方面的内容。对照以上内容，基层人大为提高审查监督的实效性也做了些努力，但似乎仍然只是走程序，审查监督没有起到实质性作用。具体归纳，人大在审查监督时主要存在以下几个误区：

       误区之一：关注是否平衡，忽视平衡过程。县级政府预算决算收支能否平衡，单从业务处理的角度上讲，应该是有很大的灵活性。在政府非税收入改革前，政府预算外收入还没有纳入预算内管理，预算外收入就可以起到调节器作用，平衡预算内收支。非税收入改革后，虽然纳入了预算管理，但政府仍可随意调控用于平衡预算。因此，单从报告上的数字结果来看政府预算收支是否平衡没有实际意义。

       误区之二：注重文字报告，忽视数字报表。就县级来说，政府提交人大审查主要是包括了预算、决算收支数字及平衡情况的预算、决算文字报告。内容一般都较为简单，收入分部门，支出按功能科目分到类，并按可比口径计算出增减变动情况。政府收支功能分类科目，对基层人大代表来说应该是比较抽象的，让代表通过这些抽象的数字对预算报告发表审查意见确实不易，即便是“内行”也不一定能说清，最终审查意见仅只能对报告本身提出几点建议也就不难理解了。

       误区之三：关注预算分配结果，忽视预算分配过程。对下转移支付的分配使用情况也是人大审查政府预算决算的重点内容之一，不仅要审查分配情况，更应该审查分配的公正性、合理性。但在实际审查中，人大仅知道对下转移支付的分配结果，而不知道政府是如何分配的，分配是否符合有关政策，是否公平合理，人大审查权变成了知情权。

       误区之四：关注预算执行，忽视绩效评价。随着县域经济的发展，财力的增强，县级财政已逐步由过去“吃饭型”向“全能型”转变，用于民生的专项支出和用于发展的建设性支出占总支出的比例逐步扩大。对用于民生和发展的项目支出往往只注重了预算安排和实际支出了多少资金，但这些资金具体用在哪些方面，是否达到了预算安排的目标及效果，却没有进行审查和评价，也不能为下一年度的项目资金安排提供有意义的参考价值。

       三、实践中的几个具体问题

       审查和批准财政预算在一定程度上形同虚设。预算决算编制是预算管理过程的重要环节，也是预算决算审查监督的重要基础。从编制时间上来讲，根据预算法的有关规定，县级政府财政部门应当在本级人大会议举行前一个月，将预算草案的主要内容及其他有关材料提交本级人大常委会进行初步审查。但由于政府财政部门一般在8月至9月份才着手当年预算编制工作。编制时间匆忙，预算草案迟迟无法编出，人大常委会初审流于形式；从审批流程上来讲，地方财政预算方案的拟定，一般先由党委、政府“定盘子”，再提交人大会议审查批准，而党委讨论定稿后提交人大会议审查也就成了形式；从报告内容上来讲，人大会议期间人大代表审查的材料也仅仅只有财政预算报告，而不是预算草案本身。报告中的预算安排是分大类、按功能罗列的收支总数，代表缺乏财政专业知识，加之会议时间紧，代表审查时几乎来不及细读，对财政预算安排的数字搞不懂、看不透、说不清，难以实行实质性审查监督。

       财政预算决算的编制缺乏应有的透明。各级政府提交给人大会议审查的预算决算草案报告，基本上都只列出按功能编制，以预算类级科目列示的财政收支数字和说明，基本上是“外行看不懂，内行看不清”。这就使人大代表根本无法对具体的财政收支计划及其执行情况，以及财政收支背后的政府行为，进行深入的审议、监督与否决。因此，地方人大审查批准预算决算草案就形成“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况，而对财政预算决算编制的过程缺乏了解。

       缺乏足够的力量和专业人员开展正常监督。财政监督是人大监督的重点内容之一，工作量大，业务性强。正是由于财政监督的专业性、技术性要求高，涉及的内容广泛，人大开展财政监督必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。但就县级而言，常委会预算工作机构力量不够。据了解，目前一般只有1至2人。从专业素质来看，专业性知识缺陷大，难以对预算决算草案进行全面深入的研究和对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督；从审查的方式来看，一般采取听汇报、座谈的方式，也难以对预算的执行情况进行实质监督。

　　四、提高监督质量的路径选择

　　加强顶层设计，解决人大与财政部门信息不对称问题。人大审查监督预算首先要了解情况，熟悉各项财政政策，要通过建立规范、有效的制度来获取信息资源。中央、省出台的对下财政、税收政策或有关文件应通过规范的渠道及时向县级人大下发，增强基层人大在获取政策信息上的稳定性和时效性。

　　规范预算编制，解决预算编制不细化、不精确问题。预算编制规范与否也直接关系到人大审议质量。尤其是部门预算的编制，县级一般是从2004年开始试编，经过几年来努力，编制水平有了一定提高，但仍然存在年底决算与年初预算相差较大，收支预算不细化、不准确的问题。在收入预算上，当年政府可用财力测算不准确。当然，这也与基层财政自给率低，受上级各项财政转移支付政策影响有关，财政、税务部门应进一步提高本级收入预测准确率。在支出预算上，政府各部门要通过改进方法、提高效率等做好项目支出测算，并逐步建立项目预算评估机制，增强预算的准确性、时效性和规范性。

　　建立约束机制，解决人大对预算执行情况无约束力问题。法律规定，政府预算经过人大批准后必须严格执行。但在县级政府仅在预算执行过程中，向人大常委会书面汇报一次预算执行情况，对报告内容真实性和预算执行中存在的问题，人大并没有实质性监督做法。因此，人大应通过信息联网等方式，实行人大、财政、税务、国库等横向联网，达到实时监督的目的。同时，通过建立网上控制、责任追究等约束机制，增强人大对预算执行的审查监督力度。

　　实行绩效评估，解决人大对重大项目预算执行效果无评价问题。随着县级财力的增强，财政预算安排的涉及民生、城市基础设施建设等方面的重大支出项目逐年增多。为提高财政资金的使用效率和项目预算安排的科学性、合理性，应建立由人大主导的绩效评估机制，对重大项目预算执行的效果进行客观、公正的评价，并为下年度项目预算提供必要的参考。

加强队伍建设，解决人大审查监督专业缺失问题。县级人大要加强自身队伍建设，增加财政、税收类的专业性人员，并由上级人大预算工作委员会经常组织专业培训，进一步完善、细化监督法、预算法在预算监督上实质内容，指导下级人大开展政府预算审查监督工作，使人大对政府预算的审查监督逐步由形式向实质转变，促进政府科学、规范、依法理财。