“为贯彻落实省委要求和省委书记指示，通过制定地方性法规，全面、系统推进磷石膏污染防治工作，对促进我省磷化工产业高质量发展十分必要、意义重大。” 3月29日，省十三届人大常委会第三十次会议上，省人大城乡建设与环境资源保护委员会主任委员李昌海作关于《湖北省磷石膏污染防治条例（草案）》的说明时说。这是全国首部正式进入立法程序的磷石膏污染防治地方性法规草案，探索以“小切口”立法推动磷石膏污染防治、综合治理。

一

    我省磷矿资源丰富，磷矿资源保有量、年开采量、磷化工产业规模、磷肥产量均居全国第一。磷石膏，是磷化工企业在湿法制取磷酸过程中产生的主要副产物，生产1吨磷酸将产生5吨左右磷石膏。我省也是磷石膏产生大省，现有堆存量3.07亿吨、占全国一半以上，每年堆存量还在以2000万吨以上的速度增长。这不仅带来了生态环境和安全隐患，还制约了磷化工产业高质量发展。

    磷石膏综合治理，一直牵动着人大代表的心，全国人大代表、兴发集团董事长李国璋多次就此项工作开展调研，并提出意见建议。“磷石膏污染防治、综合治理，不是‘选择题’，而是‘必答题’。”李国璋介绍，磷石膏是利用难度较大的一种酸性工业固体废弃物，作为一项世界性难题，全球综合利用率不到8%。目前，堆存仍是大量化处置的主要方式。由于磷化工企业主要集中在长江沿线，磷石膏还对长江生态造成一定影响。“实际上，磷石膏的应用相当广泛。”李国璋说，磷石膏可用作化工生产原料、建筑材料原料、土壤改良剂、公路路基材料以及高端领域，但目前在综合利用上仍然存在不少问题。

    一些人大代表就此提出建议，禁止开采天然石膏用于建材，大力培育磷石膏的市场接受度，鼓励磷石膏分解实现硫循环利用及钙在水泥行业的大规模利用或替代，完善税收及财政政策。通过这些举措，引领精细磷化工企业探索和实践，加快磷石膏综合利用，努力蹚出一条磷石膏综合治理新路子。

    去年9月，中央第三生态环境保护督察组指出我省推进磷石膏资源化综合利用不力等问题，磷石膏污染防治迫在眉睫。当年12月，省委省政府出台《关于加强磷石膏综合治理 促进磷化工产业高质量发展的意见》，要求各相关单位结合实际认真贯彻执行。

    省人大常委会充分发挥人大立法主导作用，启动立法快速反应机制，将磷石膏领域综合立法纳入2022年度重点工作项目，通过制定地方性法规，推动意见落实。

    “磷石膏综合治理事关湖北磷化工全产业链高质量发展，是贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求的具体举措，要以习近平生态文明思想为指导，贯彻中央和省委人大工作会议精神，坚决扛起政治责任，处理好发展与保护、存量与增量、限制与利用的关系，高质量完成专项立法工作。”1月14日，湖北省磷石膏污染防治专项立法领导小组第一次全体会议召开，省人大常委会党组书记、常务副主任王玲强调。

二

    24条条文，不设章节的简约体例，融合我省磷矿资源大省等地方特色的“小切口”视角——《湖北省磷石膏污染防治条例（草案）》，为磷化工产业高质量发展“量身定制”，专项立法背后体现的是全过程人民民主立法实践。   

    “这是立法机制的创新实践，将各环节工作融合推进，以实现高质高效立法。”省人大城乡建设与环境资源保护委员会办公室主任黄小洪说。

    以往，草案多由政府相关厅局起草，再交由省司法厅、人大相关专门委员会、人大常委会法工委分段负责相关领域修改、论证。从起草到一审，至少需要半年时间。据介绍，此次专项立法领导小组和工作专班全程参与立法工作，条例草案涉及的各责任单位横向沟通，还邀请相关法律专家和生态环境方面专家全程参与条例起草，相关科研院所和实务专家全程参与调研和讨论，确保立法贯彻省委要求、符合人民意愿。

    “法工委等相关单位提前介入，在草案体例结构、主体内容等方面给予了专业意见，全程参与调研、起草、修改、论证。”起草工作专班成员、省人大常委会法工委副主任刘玉坤说，统筹整合各方面立法力量参与，极大提高了立法效率和质量，确保在较短时间内拿出各方面都比较认可的条例草案稿。

    “小切口”立法，紧盯热点难点问题，为民生改善和高质量发展注入活力。但这并不意味着放弃“精细化”。相反，要抓住提高立法质量这个关键，增强立法的针对性、适用性、可操作性。“高质量立法的关键之一在于科学立法，要坚持问题导向，摸清问题及其根源，对症下药。”黄小洪说。

     2月11日春节刚过，专项立法领导小组与起草专班便出发前往宜昌、荆门、襄阳、孝感涉磷企业开展立法调研。调研中，有企业反映：“磷石膏无害化处理成本每吨40元左右，目前磷酸利润每吨仅200元，对企业利润有影响。”

    “保护是为了更好地发展，企业不能把必须支付的环保成本当作利润。磷石膏综合治理是‘必答题’。”专项立法领导小组负责人一针见血指出，企业在生态环保中负主体责任，降低环保成本的途径是提升技术工艺，而非牺牲生态环境。

    “磷石膏堆存不仅占用大量土地，若处理不当其内含的可溶性杂质还将污染土壤和水系等，带来生态环境和安全隐患，也制约着磷化工产业转型升级。”省生态环境厅总工程师周智勇说。在他看来，以立法方式一体推进磷石膏污染防治和综合利用，是一个整体和系统的法律制度和执行制度设计。“这有利于全面、系统推进磷石膏污染防治，形成政府引导、企业主体、市场导向、社会参与的齐抓共管格局，对促进我省磷化工产业高质量发展十分必要、意义重大。”

    带着问题调研、厘清问题起草、把准问题修改，立法起草小组把问题意识贯穿始终。仅在第一轮征求意见中，就收集整理意见建议121条，综合研讨后，对其中59条意见建议予以全部或部分采纳，其余因与立法原意或与上位法规定不符等因素未予采纳。经20余轮讨论修改，条例草案最终从立法目的和原则、政府及部门职责、企业主体责任、磷石膏污染防治措施、促进磷石膏综合利用措施、磷石膏贮存及磷石膏库管理、支持保障措施、法律责任等方面予以规定。

    “多轮次、多方面征求意见其实也是人大开门立法、民主立法的重要表现。”武汉大学环境法研究所副研究员虞楚箫说。        

短评

切口虽小，直奔问题而去       

文／程曼诗

    湖北省磷石膏污染防治条例专项立法吸引各方关注，这是“小切口”立法探索的成功实践。

    发展推进到哪里，立法就要跟进到哪里。“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”习近平总书记指出，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。近年来，一条条“小切口”的地方立法，指向明确、立意精准、特色鲜明，针对社会迫切需要提供制度供给，小步快走、有的放矢，内容简洁明确，便于理解和执行。

    问题导向是新时代人大立法工作的最强音。立法过程就是逐一破解难题的过程，人民群众对什么问题反映最强烈、最普遍、最突出，“小切口”立法就重点解决什么问题，精准把脉、靶向施治。从解决问题入手，对上位法进行合理“拾遗补缺”，哪个环节问题突出，就在哪个环节上下功夫。尤其对涉及范围比较大的事项，对各个环节进行通盘考虑、总体设计和合理筛选，通过深挖掘、广纳言，发扬全过程人民民主，将地方法规聚焦到问题症结上，找准立法空白点，在细节上精雕细琢，根据本地实际进行制度性创新，让看似简单的“小法”产生“立得住、行得通、真管用”的效果。

    法治建设既是波澜壮阔的事业，也是“小而细”的民生问题。一部部贴近民心的地方性法规，聚焦社会关注的痛点和政府工作的难点，以“工匠精神”精准立法，做到立项选题精准、规范内容精准、框架结构精准。推动立法工作从“小切口”走向“大纵深”，突出地方性法规细化、量化、具体化，切实解决好国家立法通达基层的“最后一公里”，我们就能把“筑起制度屏障、加固法治堤坝”落到实处。