审查批准政府预算、监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是人大监督工作的重点内容之一。近年来，各级人大围绕预算审查监督工作开展了大量的研究探索，增强了预算审查监督的实效。相比之下，县级人大预算审查监督在全面性、深入性、经常性方面有所欠缺，存在不少薄弱环节。为贯彻落实党的十八大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”要求，需要客观审视县级人大预算审查监督存在的问题，探索加强预算审查监督工作的机制，以增强县级人大预算审查监督实效。

　　一、当前县级部门预算管理的主要问题

　　部门预算编制不完整。一是预算项目不全，部分重大支出项目、转移支付项目、预算外资金及街道财政体制结算资金难以在预算中详细体现。二是预算编制不准。预算编制缺乏科学、充分的调研和论证，预算收支的准确性不够。三是预算编制不细，预算科目大多只列到“类”，少部分列到“款”，缺少“项”、“目”级的具体内容，过于笼统、简单。

　　部门预算执行不严格。预算执行过程中，调用专项资金、改变资金用途、变更预算科目的现象时有发生，预算编制、执行“两张皮”，决算超预算现象普遍存在。另外，预算待分配项目过多，预算执行不确定性很大，弱化了预算的约束力。

　　部门预算调整不规范。由于预算编制质量不高，加之政策性增支因素较多，造成大量的预算调整追加。同时，调整追加多采取“部门申请、领导签批”，不走法定程序而造成“既成事实”，人大只能被动事后“追认”，使得预算调整审批流于形式。

　　部门预算责任难落实。法律法规对预算违法责任的规定比较模糊，尤其是部门预算安排失策、执行失职应承担的法律责任没有予以明确，一方面弱化了部门的预算主体责任意识，不利于强化预算管理；另一方面，即使预算审查监督发现问题，也因为相应的责任认定难、追究难，降低了预算审查监督的权威。

　　二、影响县级人大审查监督部门预算的主要原因

　　预算审查监督认识淡化。作为监督主体，人大及其常委会开展监督预算通常“多一事不如少一事”和“点到为止”，不敢高举监督预算的“大旗”。加之相关部门预算意识薄弱，或担心强化预算审查监督会造成部门利益受损，编制预算消极、敷衍了事，弱化了预算审查监督的基础。

　　预算审查监督环节虚化。一是预算信息不对称。人大作为预算审查监督主体，相对于政府及相关部门，在信息上处于绝对劣势，审查预算如雾里看花，“搞不懂，说不清，不会问，不敢问”。二是预算审查批准过程存在“盲区”。预算审查前的调研，特别是重点项目、民生项目的论证不到位，征求意见不广泛，审查把关不严，使得预算草草通过。三是预算执行监督“失位”。部门预算执行缺乏跟踪监督，难以及时发现问题并督促整改，降低了预算的权威性。四是预算审查监督缺乏“信度”。对预算编制的“精度”、执行的“准度”及预算资金使用的“效度”缺乏有效的评价机制，对预算相关的决议、决定和审议意见缺乏针对性。

　　预算审查监督力度弱化。一是审查监督方法偏软，普遍存在“四轻四重”现象，即重大会审查、轻编制质量，重法定程序、轻过程监督，重预算规范、轻预算绩效，重审议决定、轻问题整改。二是审查监督力量不足，预算审查监督的具体工作由财经工委承担，但财经工委一般只有1至2人，人手少，对口部门多，很难进行实质性监督。

　　三、加强和改进人大对部门预算监督思路

　　强化过程监督。将预算编制、审批、执行、调整、决算的各个环节，以及所有部门的全部政府性收支纳入审查监督范围，加强事前决策性监督、事中跟踪性监督和事后评价性监督，确保人大批准的预算得到有效的执行。

　　突出监督重点。要围绕重点、主攻难点、关注热点，找准切入点和着力点，使人大监督之力用在刀刃上。要坚持依法开展审查监督，关注预算的合法性、合规性，确保预算依法编制、量入为出、收支平衡。要突出党委政府中心工作，突出民生热点难点问题，突出重大决策部署、重点支出项目，有针对性地开展监督，如加强“三公”经费、专项支出、超收收入等情况的监督。

　　推进预算公开。搞好预算监督工作，最好的办法就是将预算置于阳光之下，按照中央关于预算公开的部署，主动向社会公众晒账本，让老百姓知道钱是怎么支配的。中央要求到2015年，县级以上政府的预算决算都要公开，群众对预算公开的呼声也越来越高。人大应当积极稳妥推进，督促政府及相关部门不断提高预算公开的广度、深度、透明度，逐步实现预算决算、“三公”经费、重大项目支出、预算执行情况审计结果及处理情况向社会公布。

　　四、建立健全部门预算监督机制的几点建议

　　成立“预算审查工作组”，健全人大预算监督机构。人大预算审查监督政策性、专业性强，工作量大。鉴于县级人大常委会设立专门的预算审查监督机构的不多，可在财经工委内设预算审查工作组，协助财经工委开展预算审查监督工作。预算审查工作组为县级人大及其常委会履行预算审查监督职责提供专业协助，促进县级人大财政监督专业化、规范化、科学化。

　　探索预算“专题听证”制度，加强部门预算审查。积极构建代表、公众预算诉求表达机制、监督参与机制，搭建公众预算信息收集、处理、反馈平台，为公众表达预算诉求提供途径。围绕部门项目经费、预算外资金安排，部门预算占总预算比例，教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点资金的预算安排组织“专题听证”，征求人大代表、有关工委、社会公众的意见，使预算成为体现公共意志的决策。对预算安排中的有关问题，还可以采取调查、视察、组织座谈会和专题审议会等了解情况。

　　探索预算草案“三审”和“分项审批”方式，改革预算审批环节。“一审”：召开人大会议前，预算审查工作组对政府预算草案（包括提交大会审查的部门预算）进行预先审查，形成预审意见。“二审”：人大常委会对政府预算草案进行初步审查，起草初审报告。“三审”：人大会议上，组织精通业务的部分代表对预算草案进行审查，提出审查意见向主席团报告，然后对预算进行表决。探索建立预算“分项审批”制度，对提交大会的部门预算及政府重大投资项目进行分别审批，对争议较大、反映热烈的事项，还应进行深入论证、审议，然后再单独进行表决。未获大会通过的预算项目、部门预算由政府部门作出修改，由人大常委会依法审查批准后执行。

　　建立“预算执行监督信息平台”，加大预算执行监督力度。重点是增加预算信息供给，解决预算信息不对称问题，增强预算审查监督的针对性、实效性。要借助现代互联网技术，搭建人大与财政部门、审计部门的联网信息平台，实时掌握预算资金流向，形成经常性的预算监督机制。

　　健全部门决算审计监督机制，加强和改进部门决算的审查与批准。督促审计部门按照一定比例审计部门决算，审计结果作为常委会审查批准决算的重要参考。决算草案提交常委会之前，由财工委初审，主要审查部门决算是否按人大批准的预算执行，预算调整是否严格执行人大批准的调整方案，以及重大投资项目资金、补助资金、专项资金、追加资金使用情况，审查部门实际收支与决算是否一致，是否存在隐性收入和负债等。常委会组织中介机构按一定比例对部门决算进行抽查，特别是重点收支、预算调整、超收收入使用等情况，核准部门决算及审计结论的真实性。

　　探索建立预算绩效评价体系，督促政府提高预算资金使用效率。运用科学、规范的绩效评价方法，以成本效益分析为核心，科学、客观、公正地评价各类支出的成本与效益，全面追踪预算执行过程和完成的效果。重点考评项目资金绩效，常委会督促财政部门定期或专项考核，将绩效考评结果记入项目库存，作为以后年度安排立项的参考。

完善预算管理责任追究制度，强化人大预算监督权威。改变重监督、轻处罚的做法，大力推行问责制，对不依法执行预算，擅自变更预算科目，挤占、挪用、截留预算资金，以及重大财经事项不主动报告，常委会决议、决定和审议意见执行不力的部门，向有关部门负责人问责，增强人大预算监督的刚性。