中心城区面积的无序扩张，被称为“摊大饼”，这一粗放型发展模式有望终结。武汉市第十三届人大常委会第十二次会议通过《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》（以下简称《决定》），以法定的形式要求市区人民政府加强基本生态控制线规划实施，锁定城市增长边界，防止城市无序扩展，给生态发展留足空间。

    用“法治”防止“人治”

　　“之所以人大常委会通过关于生态控制线的《决定》，是因为只有依法按人民的意志才能将绿色生态规模固定下来，防止因少数人的审批、或者‘长官意志’随意更改，保证武汉的可持续发展。”武汉市人大常委会常务副主任卢国祥一语中的。

　　早在2004年，《武汉城市总体规划（2005—2020年）》出炉。但这部总体规划出台不到一年，就遭遇了“变化”：2004年年底划定武汉市城镇建设用地（又称“都市发展区”）667平方公里，事隔一年，产业用地、住宅用地、绿化用地……，各种用地的“渴望”蚕食着“总体规划”，都市发展区向外拓展的“冲动”始终就没有停止过，“守编”与“修编”成为“两难”选择。2005年底，修编已成为不得已的选择了，当年11月，市政府向市人大常委会报告修编情况。2006年7月，市政府向市人大常委会报告《武汉城市总体规划（2006—2020年）》修编情况时，确定2020年市域城镇建设用地控制在1030平方公里以内，其中主城区城市建设用地450平方公里。

　　然而，理想很丰满、现实很骨感。2006年制定总体规划中，预测2020年都市发展区才能突破1000平方公里的设想，竟然在2010年就实现了“时空穿越”，提前10年“透支”了都市发展区的规模。

　　2010年3月，国务院批复《武汉市城市总体规划（2010年—2020年）》，确立了武汉“主城+六大新城组群”的城市空间发展战略格局，构建了“两轴两环，六楔多廊”的生态框架体系。新的城市总体规划会不会遭遇同样的窘境？甚至在《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》颁布，都市发展区1:2000基本生态控制线划定后，人们一样担心发展的冲动会冲破生态保护的底线。

    “如果总体规划屡屡被突破，《总体规划》的严肃性到底在哪里？”常委会组成人员在担心。

    “城市建设需要用地、产业发展需要用地、住宅需要用地，生态用地靠什么来保证？科学发展、幸福指数仅仅就是建厂房、修住宅吗？没有良好的生态环境，武汉宜居城市靠什么来体现？”也有委员在发问。

    “经济发展的根本目的是以人为本，人要生存，必须呼吸新鲜的空气，有可休闲的公园和绿地。城市建设用地不能吃儿孙饭、断子孙粮。”有委员呼吁。

    “城市‘摊大饼’式的无序拓展之路，终究会走进死胡同，必须用生态的理念来规划城市、经营城市。”有委员建议。

    市委书记、市人大常委会主任阮成发也指出：“要处理好加快发展与保护环境的关系，不能简单地以加快发展为理由，做破坏生态的事情，我们现在工业用地还远远没有紧张到非要砍树、破坏绿线、破坏三环生态控制线而建房子的地步。”

    对8年来生态环境的反思，市十三届人大常委会达成共识：“必须用‘法治’的手段防止‘人治’，城市规划才不会因领导人的变动而随意更改，不因个别人意志的改变而改变。市人大常委会要给‘摊大饼’的城市建设理念套一道绿色的‘紧箍咒’，必须为生态发展划定空间。”

    有“限建”也有“禁建”

　　城市建设，既要统筹发展，又要兼顾生态，如何平衡两者之间的矛盾？生态控制线划到多大为宜？生态环境如何布局最佳？……

　　2012年6月，市政府制定了《武汉都市发展区1∶2000基本生态控制线规划》（以下简称“控规”），“控规”是《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》和分区规划之下的第三层级“控规”，也是前两级规划的细化和量化。

　　市人大常委会主任会议在听取市政府关于“控规”实施情况的汇报后认为，“控规”从可持续发展的高度，首次将全市3261 平方公里的都市发展区按1∶2000的标准划定了基本生态控制线，相较于总体规划，是一大进步，但还存在不足：一是都市发展区之外的地区还未编制基本生态控制规划。建议市政府抓紧编制《武汉全域生态框架保护规划》，加强都市发展区外山体、水体、农田、林地、湿地等重要生态要素保护控制，逐步实现1∶2000基本生态控制线的市域全覆盖。二是没有解决都市发展区内的3261平方公里如何统筹解决产业用地与生态用地之间的矛盾以及发展空间与生态空间如何布局的问题。

　　主任会议建议常委会组成调研组，深入各区详细了解情况，适时提请常委会会议审议。会后，常委会6位副主任各带领一个调研组，分赴江夏、蔡甸、新洲、汉南、黄陂、东西湖共6个新城区开展调研，了解建设用地、生态用地数量，为形成最终调研报告提供理论支持。

　　调研报告着眼武汉长远的发展考虑，建议以三环为边界，全市都市发展区基本生态控制线所围合的生态保护范围面积1814平方公里，占都市发展区总面积的55.6%。报告建议，将1566平方公里确定为生态底线区面积，也称禁建区，248平方公里确定为生态发展区，也称限建区。

　　调研工作让常委会组成人员对基本生态控制线“心中有数”，对人大常委会作出决定推动基本生态控制线规划实施“底气十足”，提出的建议最终得到各方面的认可。 

    是“高压线”更是“幸福线”

　　市人大常委会作出《决定》，具有法定权威性和强制力，但只有实施过程中精准到位，出台《决定》才有实际意义。因此，市人大常委会在《决定》中设定的4条“高压线”显得格外重要：

　　设置了严格的市区两级公示、人大备案等一系列法定程序与制度。《决定》规定，修改基本生态控制线规划应当依法进行，任何单位和个人不得擅自修改。符合法定条件，确需修改的，区政府应当向区人大常委会报告基本生态控制线规划实施情况及申请调整内容，在本市主要新闻媒体公布申请调整内容，公开征求规划地段内利害关系人的意见，连同该意见一并向市规划行政主管部门提出申请报告。市规划行政主管部门应当对修改的必要性、可行性进行论证，向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改方案应当征求各方意见，经市规划委员会审议通过，报市政府批准，市政府应当依照法律规定报市人大常委会备案。这一严格的修改程序，增加了区人大常委会、市规划主管部门、市规划委员会、利害关系人等多重环节，减少了人为因素的干预，克服了随意性。

　　让多部涉及环保的法规力保绿色生态环境的空间布局。湖泊、林地、山地，是武汉市不可多得的自然禀赋。此前，市人大常委会已经出台了武汉市湖泊保护条例、城市公园管理条例、水土保持条例、东湖风景名胜区管理条例等多部地方性法规，今年，又根据基本生态控制线规划，启动修改《武汉市湿地自然保护区条例》、《武汉市城市绿化条例》的工作，为生态发展提供配套化的法制保障。

　　总体规划、分区规划、生态控制线规划一并纳入监督范围。《决定》要求，市人大常委会要加大城乡规划实施的监督检查力度，检查本决定的执行情况，做好保障基本生态控制线规划实施的制度安排，建立健全长效工作机制，推进规划实施。同时，还明确公民、法人和其他组织监督基本生态控制线规划的实施，维护决定的的法定性、权威性和严肃性。这项规定，将城乡规划纳入市人大常委会监督的“法眼”，并通过市、区两级人大常委会的联动，实现全方位的监督。

　　建立健全生态建设与保护考核奖惩机制。《决定》明确提出，全市上下要改革考核模式，市政府将“控规”执行情况和生态建设情况纳入年度绩效目标考核体系，科学设定目标和考核标准，切实推进基本生态控制线规划的顺利实施；建立健全全新政绩考核模式，尝试细化、分解GDP构成，改单一考核经济总量为逐项考核GDP生态含量与指标，引入双向考核碳减排、资源消耗率和主要污染物减排指标增减。

为什么要设立如此严格的基本生态控制线保护措施呢？市人大常委会副主任胡绪鹍明确地回答：“做好保证基本生态控制线规划实施的制度安排，依法保护、巩固基本生态控制线这条生态保护‘底线’、建设‘红线’、违章建设的‘高压线’、科学发展的‘生命线’、改善市民生活的‘幸福线’、考量官员政绩的‘功德线’，真正实现以百年规划指导百年建设打造百年美丽城市。”