人大常委会主任会议制度是我国人民代表大会制度的重要内容之一，它在保障和服务地方各级人大及其常委会依法行使职权方面，发挥着极其重要的作用。但是，由于目前法律对主任会议的性质、具体职责和程序没有明确的规定，不同地方对主任会议的认识不尽一致，操作程序也欠规范，对主任会议在人大及其常委会工作中的作用及其运作产生较大的影响。因此，笔者根据宪法、地方组织法等法律的有关规定，结合人大常委会主任会议的实践情况，就有关问题谈谈自己的拙见。

    一、主任会议的法理属性

　　近年来，关于主任会议的属性问题说法不少，争议颇多。其中，许多人大理论研究学者和人大工作者认为，“主任会议是依法设立的地方各级人大常委会的重要日常工作机构”、“主任会议是处理常委会重要日常工作的常设组织”。然而，我们可以依据地方组织法的相关规定，对主任会议的基本属性作如下简要分析。

　　主任会议属于法定会议。人大及其常委会实行合议制，集体行使职权。因此，只有召开会议才能讨论决定问题。为了保障人大及其常委会行使法定职权，地方组织法的有关条款中规定了人民代表大会会议（以下简称人大会议）、常务委员会会议（以下简称常委会会议）和主任会议等主要会议形式。通过召开人大会议、常委会会议，发挥人大及其常委会的职能作用；通过召开主任会议，为人大及其常委会行使法定职权提供服务保障。

　　主任会议承担法定职责。根据地方组织法第四十八条规定，主任会议的职责是处理常务委员会的重要日常工作。此外，该法的其他条文还明确了属于主任会议提名常委会任命和通过的有关人选、提出议案、决定议案交付审议和质询案有关事项等职责。

　　主任会议可为领导路径。地方组织法第三十条规定，“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”该法第五十三条还规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”因此，人大常委会与各专门委员会以及办事机构、工作机构形成的领导与被领导的关系，是无可质疑的。然而，常务委员会除一般两个月召开一次会议外，没有实施其领导作用的实质途径。因此，从法律设计的制度层面上把主任会议作为常务委员会实施领导的路径是必然的选择。

　　二、主任会议的履职现状

　　人大常委会主任会议制度，是1979年地方人大设立常委会后，应其履行职责的需要，经过1982年、1986年两次修改地方组织法逐步建立和发展起来的。同时，也随着选举法的修改和监督法等法律实施，不断赋予了主任会议新的职责。30多年来，地方各级人大常委会依据有关法律赋予主任会议的职责，积极进行探索和实践，使主任会议在保障人大及其常委会依法行使职权中发挥了应有的作用。

　　人大会议的筹备作用。地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会“召集本级人民代表大会会议” 。人大会议的筹备工作实际上是由主任会议组织完成的，制定人大会议筹备方案，拟定会议召开的日期、会议议程和日程、大会主席团和秘书长名单、选举办法、列席人员名单、人大常委会工作报告等草案，依法分别提请常委会会议和人大会议的预备会议、主席团会议及全体会议审议通过、选举和决定。此外，主任会议还研究决定会议筹备的其他重要事务。

    常委会会议的组织作用。常委会会议召开之前，主任会议研究决定会议举行的日期、地点和列席人员；拟 定会议议程和日程草案，提请常委会会议决定。组织常委会组成人员、有关的专门委员会、工作机构等围绕会议议题进行视察或专题调研。对于提请常委会会议审议的重要议题，主任会议根据需要拟定相应的决议或决定草案由常委会会议审议表决。会议期间，主任会议需及时研究决定质询和特定问题调查等有关事宜，认真研究常委会组成人员对会议审议的议案、人事任免议案等提出不同的意见，决定是否对有关议案继续审议或者提请表决。会议结束后，经主任会议决定，将常委会组成人员对专项工作报告的审议意见，交报告机关研究处理。

　　人事任免的提名（议）作用。主任会议在常委会行使人事任免、罢免和撤职等职权中，发挥着无可替代的作用。根据地方组织法的规定，由主任会议提名，常委会会议通过代表资格审查委员会组成人员、特定问题调查委员会组成人员，任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员、常委会办事机构和工作机构的负责人等。此外，还根据选举法和监督法的规定，主任会议可以向人大常委会提出对该级人大会议选出的上一级人大代表的罢免案、对法定的国家机关工作人员的撤职案。

　　重要工作的处理作用。根据有关法律规定和地方人大常委会多年的实践，重要工作归纳起来主要有以下方面：一是拟定常委会年度工作要点草案，提请常委会会议审议通过，并根据工作要点，拟定年度常委会会议议程安排，印发常委会组成人员和“一府两院”。二是处理常委会行使监督职权的重要日常工作，通过常委会听取和审议专项工作报告、执法检查的年度计划及执法检查方案；根据常委会组成人员多数人的意见，决定对专项工作报告和执法检查报告、审议意见处理情况的报告的处理方式；等等。三是督促“一府两院”贯彻执行人大及其常委会作出的决议、决定以及办理人大代表提出的议案、建议、批评和意见。四是研究处理人大代表和人民群众的重要来信来访，对重大申诉、控告案件，督促有关部门认真处理。五是研究拟定本级人大换届选举工作方案和指导下一级人大换届选举工作意见，并以党组文件报同级党委批转实施。六是讨论下一级人大常委会提出的需要答复的有关事项，提出处理意见；讨论上级人大常委会交办的有关事项，提出办理意见。七是研究并提出制定和修改本级人大常委会规范性文件草案，提请常委会会议审议。八是研究决定以常务委员会名义召开的各种会议和常务委员会机关建设中的重大问题。

　　机关及机构间的协调作用。同级国家机关按照法律赋予各自的职权能有序高效运转，常委会机关的人大各专门委员会、常委会办事机构和工作机构能步调一致地工作，除人大及其常委会在其中较好地发挥了职能作用外，主任会议的协调作用十分关键。首先，主任会议定期召集本级国家机关主要负责人联系会议，互通情况，听取对常委会工作的意见和建议，并对其间的关系进行协调。其次，在人大会议和常委会会议闭会期间，主任会议就人大专门委员和常委会办事机构、工作机构工作中的具体问题进行统筹和协调，实现常委会对专门委员会、办事机构和工作机构的领导。如主任会议根据各专门委员会、办事机构和工作机构的意见和建议，拟定常委会年度工作要点，提请常委会会议审议通过后，再统筹安排各方面开展工作，组织认真贯彻实施。

　　实践证明，人大常委会主任会议制度就总体而言，基本达到了法律设计的功能要求。但在实践中也存在一些不可忽视和需要不断完善的问题。一是主任会议越位。有些地方在人大会议结束后，由主任会议审查并批复本级政府部门预算。按照预算法的有关规定，部门预算是向人大会议报告本级政府总预算草案的重要组成部分，由本级人大会议审查和批准；还有些地方在常委会会议闭会期间，主任会议对司法机关限制人大代表人身自由先行许可，事后再提请常委会会议确认，代行常委会的职权。二是主任会议缺位。主任会议的工作方式是实行集体负责制，在出席会议人数和会议程序要求上相对严格一些。因而，常常被主任办公会、主任碰头会和主任例会所替代，导致主任会议缺位。如有些地方人大常委会会议期间，以少数主任、副主任的“碰头会”代替主任会议处理重要会务工作。三是主任会议失范。据了解，各级人大常委会对主任会议的职权及工作程序的规范化建设比较重视，基本上制定了主任会议议事规则，或在常委会会议议事规则中对主任会议制度加以明确。但各地的有关制度中有详有略，不尽一致，有些地方的规定比较粗略，主任会议不能规范运作。

　　三、完善主任会议制度的几点思考

　　在现行法律没有修改的前提下，推进人大常委会主任会议制度的完善，必须注意在法律框架内的资源和空间的充分利用，才能使制度的改革和完善具有充足的底气和更好的成效。从比较地方组织法对其主要法定会议的相关规定来看，法律在设计地方人大常委会主任会议制度上，为地方各级人大常委会在实践中去探索而留下了较大的空间。当前，应重点思考并做好以下方面的工作。

　　坚持以法定会议行使职权，克服履职“行政化”的倾向。地方各级人大及其常委会的行权原则和工作方式与行政机关最大不同点，是以会议的方式集体行使职权，实行集体负责制，而不是“首长负责制”。因此，主任会议必须与人大及其常委会的工作方式和行权原则相一致，而不能用带有行政痕迹的“主任办公会”、“主任碰头会”等形式所取代。主任会议在议事时，要在充分发扬民主、听取各方面意见后，以少数服从多数的原则作出决定。现实中，有些地方人大常委会主任是由同级党委书记兼任，客观上工作比较繁忙。为了不分散兼职主任的工作精力和时间，主持日常工作的副主任往往以主任办公会等形式代行部分主任会议职权，这是不恰当的。实践中，我们可以考虑通过改进服务工作，加强主任会议的计划性等措施来避免这种情况。也就是根据常委会年度工作要点和实际工作需要，按季度或月份对每次主任会议的时间和议题作出计划，由兼职主任根据议题重要性和时间情况，自行决定是否亲自召集、主持或委托主持日常工作的副主任召集、主持主任会议。

　　规范主任会议议事程序，避免履职随意性。健全主任会议议事制度，完善主任会议议事程序，是实现主任会议制度化、规范化的根本，也是避免主任会议履行职责随意性的制度保障。目前，地方各级人大常委会应进一步健全和完善主任会议议事规则，对会议时间、会议召集和主持、出席和列席会议人员、议事原则等作出规定，尤其是要在不违背法律精神的前提下，对主任会议处理常委会的重要工作具体化，正确处理好主任会议与人大及其常委会职权的关系，使之不越位；正确处理好主任会议与人大专门委员会和常委会办事机构、工作机构职责的关系，使之不错位；正确处理好主任会议与主任会议成员其他形式会议作用的关系，使之不缺位。

　　做好主任会议服务工作，提高履职的实效性。人大各专门委员会、常委会办事机构和工作机构，既要为人大及其常委会依法履职当好参谋和助手，也要为主任会议依法履职搞好服务。因此，各专门委员会、工作委员会、办公室和研究室等都要牢固树立为主任会议服务的思想，及时提出议题建议，深入调查研究，做好相关准备，使主任会议讨论决定问题建立在可靠的基础上。与此同时，常委会办事机构和工作机构要精心安排好会务，认真做好会议记录，根据审议情况形成规范的文件草案和编印好会议纪要。主任会议结束后，有关专门委员会、办事机构和工作机构要认真落实会议议定的事项，并加强与“一府两院”的联系，督促和反馈有关事项的落实情况。

 　　（作者系宜昌市人大常委会副秘书长）