许多人知道,从第一次国内革命战争时期罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期工农兵代表苏维埃,从抗日战争时期参议会到解放战争后期和新中国成立初期各地普遍召开各界人民代表会议,中国共产党人为建立人民民主政权、实现人民当家作主经过长期的探索,终于在1949年确立、在1954年由下至上系统地建立了人民代表大会制度。那么,你知道全国人民代表大会直接的雏形是一个什么样的机构吗?它诞生于何时、何地?

在河北省石家庄市中山路上原来有一座建筑叫人民礼堂,能够容纳500多人,1948年8月7日至19日,华北临时人民代表大会在这里隆重举行。当时为了保密和与会代表的安全,对外称作召开“生产工作会议”,进入礼堂的人,只有走到门口时,才戴上“代表证”,出门便摘下证件。董必武致开幕词说,华北临时人民代表大会是一个临时性的,是华北一个地区的,但是,它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。它是中国民主革命历史中划时代的一次大会,在中国民主革命历史上将占有光荣的篇章。

为什么说华北临时人民代表大会是人民代表大会的前奏和雏形呢?

毛泽东1940年在《新民主主义论》中提出了实行人民代表大会制度的设想,他指出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级人民代表大会选举政府”“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制”。毛泽东1945年在《论联合政府》中进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”在这里,毛泽东告诉我们,第一,凡是叫人民代表大会,它就要由普选产生的代表组成；第二,人民代表大会的重要职权是选举产生人民政府。华北临时人民代表大会符合毛泽东提出的这些条件。

第一,它的绝大多数代表是由民主选举产生的。1948年7月中下旬,华北的山西、河北、平原、察哈尔、绥远5省千百万人民群众参加了选举。选出区域代表394人,职业和团体代表173人,另外有政府邀请的代表31人,代表共598人。出席会议代表的542人,包括工人、农民、妇女、革命家、工商业家、自由职业者、新式富农、社会贤达、开明绅士以及民主同盟盟员、少数民族和国统区人民团体的代表。出席会议的代表具有广泛性和代表性。

第二,代表慎重讨论和推举候选人,经无记名投票,选举产生了由董必武等27位政府委员组成的华北人民政府。而此前,除少数解放区外,大多数解放区的政府不是由人民代表大会产生的,即使在新中国成立初期的相当一段时间内,由于没有召开人民代表大会或者各界人民代表会议没有代行人民代表大会的职权,大多数地方政府还是由上级党政机关指定组建的。

第三,大会听取和审议的晋冀鲁豫边区政府、晋察冀边区行政委员会两年来的政府工作报告,通过的《华北人民政府施政方针》,这些大体上相当于今天人民代表大会审议通过的《政府工作报告》。

第四,大会通过《华北人民政府组织大纲》,大体相当于今天全国人民代表大会制定政府组织法。

第五,大会选举产生的提案审查委员会,下分军事政治、农业、工商、民政、财政、文教、交通、黄河水利等八个组,对代表提出的1180件提案进行审查。

第六,在会议的形式方面,召开了预备会议,推选出董必武等33人组成大会主席团主持会议,宋劭文兼任大会秘书长,选举产生了代表资格审查委员会；主席团会议推选大会常务主席,召开了多次主席团会议；召开了七次大会全体会议,听取和审议政府工作报告和各项法案。这些与今天人民代表大会会议的形式和开法基本上是相同的。

从历史的考察中我们知道,由于当时全国还没有完全解放,共产党还没有取得全国政权,共产党是在局部地区执政,还无法召开全国性的人民代表大会,因此,这时只能是召开区域性的人民代表大会,建立区域性的人民民主政权机构。在8月15日华北临时人民代表大会主席团第四次会议上,董必武提出,要在今后两年的时间内正式召开华北人民代表大会,这进一步说明了华北临时人民代表大会仅是人民代表大会的前奏和雏形。

为什么华北临时人民代表大会能够成为全国人民代表大会的前奏和雏形呢?

首先,召开华北临时人民代表大会、成立华北人民政府是中共中央的政治决策,是中共中央有计划的自觉行为。1948年4月30日,中共中央发布纪念“五一”劳动节口号,号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。”随着解放战争的节节胜利,建立新中国的各项工作已经提到中共中央的工作日程上。中共中央交给华北人民政府的首要任务,就是摸索、积累人民民主政权建设经验,为全国解放后人民共和国的建立做好准备。

其次,晋察冀野战军在1947年11月12日攻克石家庄,使晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区连成一片。这是华北临时人民代表大会成为全国人民代表大会的前奏和雏形一个重要条件。中共中央不失时机地决定,将这两个解放区合并为华北解放区,两中央局合并为中共中央华北局,两军区合并为华北军区,两边区政府合并为华北联合行政委员会,并决定由董必武以华北联合行政委员会主席的身份负责筹备召开华北临时人民代表大会、建立华北人民政府。

再次,华北解放区已经基本上完成土地改革,使农民在经济上翻了身,调动了广大农民群众的革命和建设积极性,使农业生产力获得极大解放,巩固了工农联盟,奠定了建立人民民主政权的群众基础和社会基础。

华北人民政府成立后,积极参加中央人民政府成立的准备工作,积极而有序地建设地方各级人民民主政权,创立人民民主法制。1949年初,华北人民政府迁入北平。聂荣臻回忆说:“刚进城时候的政府就是1948年在石家庄成立的华北人民政府,仍由董必武任主席。进北京以后,他那个机构就代管全国行政事务方面的事情了,直到1949年10月1日,才成立了中央人民政府。中央人民政府的底子就是华北人民政府,在它那个基础上组织了各个部。”10月27日,毛泽东发布命令:“中央人民政府业已成立,华北人民政府工作随即结束。原华北人民政府所辖的5省2市改为中央人民政府直属。中央人民政府的许多机构应以华北人民政府所属机构为基础迅速建立起来。”10月28日,董必武通知华北人民政府11月1日停止办公。华北人民政府完成了光荣的历史使命。

事实说明,“华北人民政府是中央人民政府的前身,它摸着石头过河,为中央人民政府的组建和全面施政打了前站、走了近路,它的重大功绩将永垂史册”。

在1948年9月以后的13个月中,华北人民政府的工作人员,在工作中得到了锻炼、积累了经验,特别是积累了人民政权建设、施行人民法制的经验。新中国成立后,不少人担任政法职务、从事法制工作。董必武、谢觉哉、杨秀峰、任建新先后担任最高人民法院院长；刘复之先后担任司法部部长、公安部部长、最高人民检察院检察长；董必武还兼任过政务院政治法律委员会主任；华北高等教育委员会副主任张奚若担任过政务院政治法律委员会副主任。

还应该提到的是,华北人民政府委员张苏担任过第一届、第二届全国人大常委会副秘书长、办公厅主任；华北人民政府秘书厅秘书长陶希晋担任过第五届全国人大常委会法制委员会副主任、第六届全国人大法律委员会顾问。这与他们在华北人民政府的工作经历不无关系。

 (作者系原全国人大常委会法制工作委员会副主任)