我国宪法规定：“省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”立法法再次明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”

在实务中，长期以来省级人大常委会主导着地方性法规的制定，而省级人民代表大会的立法权陷于被虚置境地，从而形成了与法律规范不相符合的立法格局。

少有动用，成为“亮点”

据上海人大工作研究会第一研究小组的数据显示，从1980年3月到2012年的32年间，上海市由人民代表大会会议审议通过的地方性法规，只有《上海市普及义务教育条例》等6件，加上代表议案的规定、大会议事规则各一次修正案的审议和普及义务教育条例废止案的审议，经代表大会审议的立法案只有9件。

人大制度学者计伟民曾撰文表示，截至2013年11月，湖南省有效的249件地方性法规中，只有4件是省人民代表大会制定的。而在有些地区，省级人民代表大会甚至已经10多年没有立法了。

2014年1月，北京市十四届人大二次会议表决通过了《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》《北京市大气污染防治条例》三项地方性法规。而在此之前，北京市人民代表大会已经有12年未履行立法职能。

从2007年至2014年，安徽省人民代表大会没有行使过立法权。直到2015年，安徽省十二届人大四次会议表决通过了《安徽省大气污染防治条例》。当时媒体报道时称“8年来首次行使立法权，是人代会的一大亮点”。

省级人民代表大会依法行使立法权，本是正常的履行职责，当它成为新闻和“亮点”时，则不由引人深思。

人大制度学者盛艳春认为，省级人民代表大会立法权少有动用，有法律原因，也有观念问题。2015年修改的立法法，对于省级人大及其常委会之间的立法权限，仅仅作了原则划分，即“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。但未对何为“重大事项”作出明确界定。而在实际工作中，省级人大会议会期一般比较短，为节省时间，同时也减轻审议法规带来的工作压力，一般不考虑将法规案提请代表大会审议。再就是一些人对省级人民代表大会行使立法权的重要意义认识不足，认为既然代表大会立的法规与常委会立的法规在法律效力上一样，何必一定要由大会来立法。这就导致在现实的立法实践中，绝大多数地方性法规都是由省级人大常委会制定的，由代表大会通过的法规寥寥无几。

立法优势，不可替代

随着党的十八届四中全会“全面推进依法治国”方略的提出，省级人民代表大会行使立法权的理论正当性和现实需求进一步凸显出来；随着立法法修改完善，立法权扩容改革的完成为省级人民代表大会行使立法权扩充了制度空间。实现省级人民代表大会立法职能的回归，就需要在地方立法格局重塑、人民代表大会与其常委会立法权限界分、人民代表大会立法实施方式和地方人民代表大会制度建设等方面展开整体设计。

盛艳春表示，相较于人大常委会立法，人民代表大会立法有着不可替代的优势。从完善人民代表大会制度的角度看，代表大会立法进一步保障了省级人民代表大会全权地位的落实。省级人民代表大会是地方国家权力机关，从行使法定职权看理应是全权性的。从以往实践看，代表大会立法权的虚置，一定程度上影响了省级人大全权地位的落实。

从法治建设的角度看，代表大会立法进一步提升特别重大事项立法的法定权威，有利于在立法工作中贯彻以人民为中心的理念。党的十八届四中全会决议指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。健全有立法权的人民代表大会主导立法工作的体制机制，发挥代表大会立法的法定职能作用，有利于保障人大及其常委会在立法工作中的主导地位，也有利于保障人民当家作主的实现。立法法明确了省级人大与同级常委会通过的地方性法规的不同法律层级，凸显了特别重大事项立法的法定权威，为法规的顺利实施奠定了法理基础。

从提高立法质量的角度看，代表大会立法完善了地方立法的体制架构，为落实民主立法、科学立法开辟了新的途径。省级人大代表作为省级地方国家权力机关组成人员，通过代表大会立法直接参与本行政区域特别重大事项的立法，这是民主立法的直接体现。代表在代表大会立法中能够发挥民意汇集的重要作用，直接把人民群众的意见带到大会上来，提高了立法的质量。有利于发挥立法两个主体的积极性，有利于省级人大立法职权的落实。

从社会影响的角度看，代表大会立法进一步把立法机关立法活动与全社会的尊法学法守法结合起来，形成代表直接参与立法和公民有序参与之间的良性互动。从代表大会立法的实践看，人民群众的关注程度普遍高于常委会立法，这对全社会的尊法、学法、守法有很大的推动作用。由于特别重大事项立法往往事关本地区人民群众的切身利益，公民的有序参与度也普遍高于常委会立法，有利于推动全社会积极参与地方立法的实践，进一步推动地方立法的民主进程。

并非例外，渐入常态

东方风来满眼春。2015年立法法的修改让地方人大的立法格局发生了巨大变化，除了设区的市从此有了立法权，还有一个更重要的变化便是省级人民代表大会普遍加强了立法的力度。

2015年1月，安徽省十二届人大四次会议通过《安徽省大气污染防治条例》。2015年1月，浙江省十二届人大三次会议重启立法职能，通过了《浙江省社会养老服务促进条例》。时任浙江省人大常委会研究室副主任宋建勋表示，这是自2001年以来，浙江省首个提请人大会议审议的地方性法规。2017年1月，重庆市四届人大五次会议通过了《重庆市地方立法条例》，为充分发挥人民代表大会的立法作用，《条例》特别明确了代表大会的立法权限。2017年1月，黑龙江省十二届人大六次会议通过《黑龙江省大气污染防治条例》。

而最近几年，每年年初召开的湖北省人大会议，都会审议通过一项地方性法规。

近两年，省级人民代表大会对立法权的动用明显增多。以2019年的省级人代会为例，各地审议通过了许多关系当地民生福祉的地方性法规，成为当年地方“两会”热点话题之一。

黑龙江省通过《黑龙江省优化营商环境条例》。天津市通过《天津市生态环境保护条例》，这部《条例》集中了全体天津市人大代表和社会各方面的智慧，并成为推动天津市生态文明建设的有力依据。北京市通过《北京市非物质文化遗产条例》，该《条例》对加强非物质文化遗产保护、保存工作，传承北京历史文脉，弘扬中华优秀传统文化，推进全国文化中心建设极具重要意义。上海市通过了《上海市生活垃圾管理条例》。此后“垃圾分类”话题引发社会舆论关注，实施以来成效显著。

2020年，堪称省级人民代表大会的“立法之年”。审议通过地方性法规成为许多省、区、市人民代表大会的一个“重头戏”。上海市人大会议审议通过《上海市推进科技创新中心建设条例》；西藏自治区人大会议审议通过《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》；河北省人大会议审议通过《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》和《河北省河湖保护和治理条例》；山西省人大会议审议通过《山西省优化营商环境条例》；浙江省人大会议审议通过《浙江省民营企业发展促进条例》；湖北省人大会议审议通过《湖北省乡村振兴促进条例》……这些地方性法规紧贴各地改革发展实践要求和社会关切，是了解地方立法工作与经济社会发展的重要“窗口”。例如《浙江省民营企业发展促进条例》是浙江以民营企业发展促进为题开展立法，属全国首创。

需要提到的是，在本年度的省级人大会议上，河北、北京与天津三省市均出台了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，这部“小切口”的专项立法，由京津冀三地协同起草、同步审议、各自在人大会议通过并同时施行，是我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，率先在省级层面为全国区域协同立法提供了制度范本。

省级人民代表大会如此广泛地动用立法权，表明了地方人民代表大会立法已渐入佳境。

盛艳春表示，要保持省级人民代表大会立法常态化，还有许多工作需要去做。在立法制度方面，需要将“本行政区域特别重大事项”具体化。结合法律规定和地方人大立法的实践，明确哪些立法事项可以提请人民代表大会审议、通过。在立法主体方面，需要提高人大代表的法律素质和立法素养。人大代表是人民代表大会的主体，代表素质的高低，决定了人民代表大会立法质量的高低。为了切实行使好人民代表大会立法权，需要加强对代表的立法培训学习，使其掌握必要的立法知识和技能，从而保证人民代表大会立出良法，立出管用的法。