把人大及其常委会建设成为“全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”，是一个说易行难的工作目标。目前地方各级人大“工作机关”建设存在的主要问题有：人大工作机构和工作力量难以适应工作需要，这种情况越到基层越明显；人大工作制度不完善，跟不上形势发展的需要；人大代表和人大常委会组成人员履职意识、履职能力、履职水平跟不上形势发展需要，年龄和知识结构与人大日益繁重的任务不相称；人大监督工作弱化、虚化的问题不同程度存在，与党的要求和人民群众的期望有较大差距。人大及其常委会要真正成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，就必须坚持以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，以改革精神推动组织制度和工作制度创新，不断强化履职意识，提高履职能力，在把准方向、依法有序的前提下，解决难题，推进工作，切实把宪法法律赋予的各项职权落到实处。

一、强化组织建设

要成为工作机关，就应有工作经常化、全覆盖的内在要求，就应保证数量充足、素质较高、设置科学的工作力量。当前，随着党政机构改革正深入推进，地方各级人大常委会要在党委大力支持下，加强“工作机关”组织建设、队伍建设研究，推动出台一些改革性举措。

一要健全组织制度。人大专门委员会是各级人大及其常委会领导下的法定专门机构。中央18号文件提出：“根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。”党的十九大报告就健全国家权力机关组织制度，进一步强调要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”，为新时代县级以上各级人大专门委员会设置到位并不断完善，充分发挥人大各专门委员会的法定职能，作出了新指引。当前应尽快从法律上、制度上对地方人大专委会的组织制度和工作机制加以明确，特别是应对省、市、县三级人大专委会的设立，包括名称、数量以及职责范围、议事程序、履职的主要方式等，分别做出细化规范。二是要完善工作机制。要根据人大职能和形势发展需要，适时对人大及其常委会机关组织机构进行调整和优化，健全各工作机构及其内部的运行机制，尤其是要理顺专门委员会与工作委员会、办事机构与工作机构的职能关系，建立职责明确、分工合理、运转协调的工作机制，提高人大机关整体工作效能。三是要优化常委会组成人员年龄结构。在配备常委会组成人员人选时，要注意老中青相结合，形成合理的年龄梯次结构，使各个年龄层次的人员都能发挥长处，优势互补。可以适当增加能够任满两届的年轻委员，以进一步降低人大常委会组成人员的平均年龄。四是要提高常委会组成人员专职化比例。在推荐组成人员人选时，要把好专职委员的基本素质和条件关。从人大常委会机关内部选拔一部分经验丰富、年富力强的领导干部进入常委会。要着力保证专职委员占常委会组成人员的60%以上，作为一项制度和原则长期坚持下去。五是要提高常委会组成人员专业化水平。要配备配齐法律、经济、管理、科技、文化等方面专门人才，形成各方人才汇聚的知识高地，提高集体审议的能力。

二、强化制度建设

一是要完善立法工作程序制度。要在坚持党的领导下主动作为，加强人大对立法工作的组织协调，建立健全一整套涵盖法规的立项、起草、审议、表决各环节以及问卷调查、立法后评估等方面的立法工作程序和制度，通过立法总体思路上统筹考虑、立法具体环节上统筹协调、法律制度设计上决策主导，掌控全局、积极协调、加强组织，使整个立法活动准确反映经济社会发展规律，更好发挥立法的引领和推动作用。二是健全完善各项监督制度。集中对听取专项工作报告、专题询问和执法检查等工作作出规范，进一步强化权力运行制约和监督体系。三是完善重大事项决定制度。要进一步结合实际，尽快制定符合本地实际的人大重大事项决定权制度，进一步明确讨论决定重大事项的范围、程序和法律责任，形成完善的机制和体系。四是完善对任免人员任前审查与任后监督制度。坚持党管干部与人大依法行使人事任免权相统一的原则，进一步完善任免程序，严格任前审核、任中审议和任后监督工作程序，不断提高人事任免工作实效。要根据德才兼备和知人善任的要求，健全完善任前考察、任前公示和任前考试等制度，规范对拟任人员的任前审查考核程序。要通过规范提请程序、供职发言、向宪法宣誓、审议表决和颁发任命书等程序，推进任中审议规范化。要积极探索任后监督的有效形式，通过建立工作联系、拓宽工作评议、探索届中测评和强化信访监督等制度，强化任后监督。

三、强化能力建设

各级地方人大作为宪法法律赋予各项职能的工作机关、名副其实的国家权力机关，不仅要优化常委会及其工作机构的组成，还必须着力提高常委会组成人员的履职能力，强化履职效能，树立国家权力机关的权威。

一要强化学习培训。要把学习培训提上重要议事日程，创新培训形式，丰富培训内容，切实增强培训的针对性和有效性。在学习培训的过程中，除了集中授课外，还要安排履职交流和小组讨论，达到学用相长、交流提高的目的。常委会组成人员、机关工作人员要自觉把学习作为履职的第一要务，通过学习和工作实践，进一步强化政治意识和责任意识，使自己的能力素质、思维习惯、工作方法更加适应执行职务的需要。二要强化实践锻炼。问题在实践中产生，也要在实践中解决。常委会组成人员既要到那些有成绩、有经验的地方，也要到那些困难大、矛盾多的地方，对需要解决的问题“解剖麻雀”，从基层一线的实践创造中总结规律性的认识，寻找解决问题的办法，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力。三要深入调查研究。开展调查研究是做好人大工作的一项重要基本功。要积极组织常委会组成人员、机关工作人员围绕本行政区域经济社会发展的重大问题、人民群众普遍关心的热点、难点问题开展深入细致的调查研究，坚持从群众中来、到群众中去，在深入人民群众、深入调查研究中提高本领，破解难题。

四、强化履职行权

行使好立法权、监督权、决定权、任免权，是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是“工作机关”建设的必然要求。

一要行使好立法权。有立法权的人大及其常委会在行使立法权中，应突出人大主导作用和依法立法两个环节，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，通过编制立法规划、立法计划，增加有法治实践经验的专职常委会委员比例，建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，加强法规统审工作，进一步加强人大对立法工作的组织协调；要着力推进科学立法、民主立法、依法立法，把握和遵循立法规律，坚持公正公开公平原则，认真研究法律法规调整范围和调整方式，科学评估法律法规实施效果；要拓展公民有序参与立法途径，健全立法机关与社会公众沟通机制，完善基层立法联系点制度；要明确立法权力边界，完善立法工作程序，切实提高立法质量，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。二要行使好监督权。要抓住具有普遍性、倾向性的突出问题，抓住事关长远、事关全局、事关根本的重大问题，把握全面、协调、可持续发展的根本要求，加大跟踪监督力度，提高监督水平，增强监督实效。要正确处理好加强人大监督与支持“一府一委两院”工作的关系，既依法监督，又理解支持，既肯定成绩，又指出问题，通过监督推动工作，促进各项事业的发展。要努力做到既敢于监督又要善于监督，推动监督工作由程序性监督向实质性监督转变、由浅层次监督向深层次监督转变、由单一的监督方式向多形式、多渠道方式转变。要积极运用专题询问、质询、特定问题调查等更具刚性的监督手段，增强监督的权威性和约束力。三是行使好决定权。要在选准议题、充分审议的基础上，坚持事先组织调查研究，集体行使职权，使重大事项决定的内容切合实际；要建立健全专门审查、咨询机制，进行科学论证，使重大事项决定建立在民主、科学的基础上，确保作出的决议、决定依据可靠，要求明确，内容准确，格式规范；要采取多种形式，加强对重大事项决定执行的监督检查，通过听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、工作评议、视察等形式，努力提高重大事项决定的执行力，切实维护重大事项决定权行使的权威性和严肃性。四是行使好任免权。在行使任免权中，要坚持党管干部原则与人大依法行使任免权的统一，加强任前审查和任后监督，探索和深化述职评议、满意度测评等工作，使党管干部与人大依法任免形成良性互动，促进人大选举和任命的国家机关工作人员自觉接受人大监督。

（作者单位：十堰市人大常委会研究室）