人大监督一项工作，如果从议题选题开始，经过制定方案、视察调研、听取和审议、形成审议意见，到交办督办的全过程视为一个完整监督链的话，那么，监督一项议题的效果如何？却很少有人关注。因此，通过评估来反观监督效果的环节，可以视作“监督末端”。在关注效率和效益的当下，地方人大常委会有必要审视“监督末端效应”，查找监督工作的不足，以利下次监督工作。

所谓“监督末端效应评估”，是指地方人大常委会按照一定的程序和标准，采用科学的方法，评价和估量“一府两院”执行常委会决议决定和办理审议意见的实际效果，提出改进工作建议的一项活动。近年来，地方各级人大常委会在立法后评估、法官检察官工作绩效评估、专项工作报告满意度测评、票决审议意见办理情况等方面的探索实践，为开展监督末端效应评估提供了借鉴。笔者结合工作实际，对开展监督末端效应评估提出以下对策。

一、确立科学的评估标准

科学的评估标准，是做好监督末端效应评估的前提，便于评估主体依据确定的指标去衡量、评价监督成果，避免随意性、盲目性和不必要的重复劳动。开展监督末端效应评估，应该坚持定性分析与定量分析相结合。

从定性分析来看。人大监督末端效应具体表现为三个方面的绩效：一是法制统一绩效，即维护国家法制统一，树立宪法、法律的权威和尊严，确保宪法、法律在本行政区域内正确实施。二是权力监督绩效，即通过人大监督，督促“一府两院”依法行政和公正司法。三是功能实现绩效，即维护党的领导核心地位，推动经济社会发展，维护人民群众根本利益。

从定量分析来看。人大监督末端效应包含五项基本要素：一是执行率，即“一府两院”对人大常委会作出的决议决定和提出的审议意见的执行情况。二是完成率，即人大常委会的年度或阶段监督工作计划的完成程度。三是绩效率，即人大监督工作计划在实践中的实施情况和最终效果。四是创新率，即除采取常规监督方式外，还根据工作需要创造性地提出破解问题的举措的数量。五是满意率，即人民群众对监督工作效果的满意度。当然，量化以上要素，还需要设置相应的二级、三级指标体系，并赋予相应的分值和权重。

二、选择可行的评估方法

监督末端效应评估，采用不同的评估方法，可能会得出彼此差异的结论。因此，要根据评估目的、评估标准及评估范围，合理选择评估方法，保证评估结果的客观、真实、准确。结合近年来地方人大监督工作的实践，主要有以下几种评估方法：

网络征求意见。如今，网络所涉及的广度和深度都是空前的，带来的影响也是巨大的，网上征求意见疏通了人大常委会、“一府两院”与民众联系的渠道，意味着人大监督末端效应评估能够最大程度上反映民意、集中民智。

专题研究。针对听取和审议“一府两院”专项工作报告中发现的突出问题和重大事项，人大常委会成立专题调研组，组织力量，集中时间，深入开展专题调研。

各种书面建议的评判。在开展监督末端效应评估过程中，对听取和收集到的各个方面的意见和建议进行分析，是不可忽视的一项任务。这些书面建议主要来自：一是人大代表就某一方面工作提出的意见、批评和建议以及“一府两院”的回复；二是人民群众来信来访中反映的涉诉涉法方面的突出问题；三是新闻媒体对“一府两院”正反两方面工作的报道。

“一府两院”的自我评估。“一府两院”按照人大常委会关于评估工作的要求，在限定时间内对特定工作情况进行自评，并形成自评报告报送人大常委会。当然，作为被监督者，“一府两院”也会因为利益关系的牵涉而不能保证其完全客观的自我评估，这就需要人大常委会在运用这部分信息时注意与其他评估信息的综合分析与对比，以保证其可信度和客观性。

公众问卷调查。问卷调查具有内容针对性强、样本科学、对象全面，既可作定性评价也可作定量分析等特点，能与网络征求意见等方式形成良性的互补。问卷调查后，人大常委会可以自行或委托专门部门进行数据分析。

三、设置合理的评估程序

没有程序，就没有权利的实现，这是现代法治社会的一项普遍规律。本着有效、管用、便于操作的原则，人大监督末端效应评估可分为以下三个阶段。

评估前期准备阶段。主要开展两项工作：一是成立评估工作组。评估工作组由人大常委会组成人员和专门（工作）委员会组成人员组成，也可邀请有关社会组织以及人大代表、政协委员、专家学者、律师等参加。二是制定评估方案。具体工作方案主要包括评估对象、评估指标、评估方法、评估的时间安排与工作阶段、经费和组织保障等。

评估具体实施阶段。主要开展三项工作：一是做好基础性资料收集。广泛搜集“一府两院”执行人大常委会决议决定、办理审议意见的情况信息，以及社会公众的意见和建议。二是开展实证调查。为了掌握“一府两院”接受人大监督、改进工作的真实情况，组织评估工作组的人员开展实证调查。三是对搜集到的信息资料进行分析、归纳，得出初步结论。

评估结果运用阶段。主要开展五项工作：一是评估工作组在全面系统搜集汇总评估信息和资料的基础上，对评估对象进行实事求是地分析和评价，对初步结论进行研究、论证。二是起草评估报告，综合提出初步的评估意见。三是组织有关方面人员对评估报告进行审议或者论证。四是提出加强和改进监督工作的评估意见，形成正式评估报告。五是做好评估结果的反馈和运用。

四、提供有力的评估保障

人大监督既是一个实践范畴，也是一个评价范畴。监督末端效应评估是一项系统工作，工作量大、任务繁重，现实工作中，地方人大常委会要夯实基础，为评估工作的顺利开展提供保障。

健全公众民主参与机制。自开展政府绩效管理、立法后评估等各类活动以来，公众参与评估都是不可缺少的一个环节和内容。人大常委会是代表人民行使国家权力，公众有序的政治参与应当贯穿于监督末端效应评估的全过程，凸显人民的主体地位。

加强评估工作制度化建设。当前，可充分借鉴国内外政府绩效评估、立法评估、预算绩效审计等方面的成熟做法，将开展监督末端效应评估工作中一些行之有效的做法，以创制性的制度固定下来，形成规范性文件，对评估的程序、标准、方法等诸多关键问题作出明确规定，并在实践中不断加以总结完善。

探索设立专门工作机构。2008年3月27日，青海省十一届人大常委会第二次会议决定设立监督工作办公室，其主要职责是承办省人大常委会及省人大各专门委员会的监督工作方面的相关服务协调工作。北京市人大常委会为保证监督工作的顺利开展，建立了监督工作协调会议制度。实践证明，在地方人大常委会设立专门负责监督事务的工作机构，有利于加强组织协调，使监督工作各个环节形成运转有序的“链条”，进而增强监督实效。

（作者系武汉市汉阳区人大常委会主任）