人大代表提出建议、批评和意见是代表人民行使国家权力的一种重要方式，是人大代表参政议政的重要体现，它反映了人民群众的要求和呼声。认真对待和办理人大代表建议是“一府两院”的重要职责，更是对人大代表民主权利的尊重。毋庸讳言，建议办理工作一直是代表工作中的难点。最常见的问题是有关办理机关对代表建议“重答复，轻落实”，代表对答复满意率低，建议落实率低。以至出现了“代表建议年年提，建议年年难落实，代表年年不满意”的恶性循环。客观来讲，这其中有相关部门缺乏法治意识、不重视代表建议的因素，但也不乏一些代表建议质量不高、不切实际，以致相关部门办理时无法操作的问题。

探索建立一套程序严密、客观公正、科学管用的建议办理质量评价体系，使代表建议办理工作更加科学化、规范化、制度化，成为当前建议办理工作的迫切需要。正是在这种情况下，一些地方人大开始尝试在代表建议办理过程中引入第三方专家评估机制。

建议办理评估机制的三种尝试

从近年来各地人大对代表建议办理第三方评估工作的探索来看，大致有三条路径可循。

    2014年，浙江省宁波市人大常委会“试水”第三方专家评估机制，对当年4件二次办理后代表仍不满意的建议的办理工作进行了评估。从人大代表、政协委员、人大机关退休老同志、专家学者以及纪委、法院等单位选出9名评估专家。专家们根据各自专业特点，对4件代表建议形成客观独立的评估报告。在随后召开的点评会上，代表与建议承办方坐到一起，三对六面。评估专家组站在公正的立场上，对建议办理工作逐一评价，指出问题与不足。

为破解建议承办单位对人大代表建议“重答复、轻落实”的问题，科学、公正地评估人大代表意见建议与承办单位代表建议的办理工作，切实提高代表建议办理的落实率和满意率。2016年4月，黑龙江省第十二届人大常委会第56次主任会议通过了《黑龙江省人大代表建议办理第三方专家评估工作办法》，对建议办理质量开展第三方专家评估。此举旨在提高建议办理的真实满意率和办结率，增强国家机关工作人员的法律意识和事业心、责任感，切实提高承办机关办理代表建议的质量和效果。

浙江省宁波市人大常委会和黑龙江省人大常委会这种建立了以人大常委会代表工作机构牵头、政府办公厅配合、第三方专家具体实施的操作模式，从评估的操作程序看，都体现了人大主导，被称之为“人大主导型”。

　　为了提高代表建议的提出和办理质量，2015年，广东省人大常委会委托第三方机构，对省人大代表提出建议的质量及政府有关部门承办建议的效果开展分析与评估。在评估机构选择上，广东省采取招标的形式，确定由“广东省省情调查研究中心”承担代表建议办理工作第三方评估任务。广东省人大常委会这种购买服务、完全委托第三方来操作的模式被称为“第三方机构主导型”。

　　自2013年开始，青岛市对全市政府系统人大代表建议办理工作实行第三方（专家）评估。具体做法是由市政府牵头，成立了由市政府办公厅、市人大常委会人事代表工作室、市政协委员工作室有关负责同志组成的第三方（专家）评估工作办公室，市政府办公厅主要负责人任办公室主任，负责全面工作。由政府牵头，协商人大、政协选定评估专家，并负责召开评估协调会，对部分代表建议和委员提案进行评估。被评估的代表建议和委员提案，分别由人大和政协推荐。主要是代表和委员反复提出的、对办理结果不满意的建议和提案。专家评估报告在协调会后交市政府常务会，由主管副市长牵头推进建议办理工作。由于整个评估工作的过程完全由政府主导，因此，青岛的模式被称为“政府主导型”。

落实率与满意率均有提高

在边探索、边实施、边完善的实践过程中，各地开展的第三方专家评估机制所取得的成效是显著的，达到了提高代表建议满意率、落实率和问题解决率的目的。

2016年，江西省人大常委会出台了《江西省人大代表建议办理情况第三方评估办法》。2017年，江西省人大常委会首次开展代表建议办理结果第三方评估，有效解决了承办单位与人大代表之间的衔接和沟通，代表建议解决率达到91%，满意率在99%以上。

　　在广东省，作为第三方评估机构的“广东省省情调查研究中心”，对建议的提出质量和排名靠前的10家建议承办大户，如省发改委、财政厅等部门办理建议的质量进行了打分量化评估，使建议办理工作上了一个新台阶。

　　黑龙江省人大人事委员会相关负责人表示，经过第三方评估，黑龙江省人大常委会代表建议办理工作发生了巨大变化。各承办单位领导能够亲自领办并签批答复文件；承办处室具体负责承办的同志也能够积极主动办理代表建议，普遍开展与代表本人沟通，征求代表意见，有的还多次上门走访。自2016年黑龙江省人大常委会开展代表建议办理情况第三方评估以来，共评估代表建议13件，走访了50多个单位和部门，召开了40多次座谈会，形成了15份评估报告，提出了40多条评估建议，有效提高了代表建议落实率和代表满意率，专家组的评估工作得到了各方面的认可。

“道里区安阳路等马路中央电线杆设置不合理，应移开，还行人及车辆一个安全的生存环境。”马路电线杆，一件小事，哈尔滨市人大代表宋薇和她的15位“伙伴”为此奔波了9年。9年间，承办单位对代表们提出的建议虽作了书面答复，却因诸多原因没有落实。代表们认为建议反映了民生、民意和民情，却没有收到理想的效果，对结果始终不满意。双方各执一理，难达共识。据了解，在哈尔滨市代表建议办理工作中，类似这样的相关部门“重答复、轻落实，只答复、不落实”的问题不同程度存在，客观上造成建议的落实率和代表的满意率不高。2017年11月，哈尔滨市人大常委会探索代表建议办理结果第三方专家评估机制，选择代表对办理结果不满意、连年提出却未得到有效解决的5件建议，由第三方专家介入开展客观公正的评估，以推动这些问题有效解决。2018年4月24日，在哈尔滨市人大代表建议办理结果第三方评估工作联席会议上， 相关部门对“电线杆占道”这个9年未解决的问题有了明确回复：政府今年谋划了至城乡路高架桥体系项目，将在安阳路修建二环康安路至城乡路的连接桥，同步对安阳街地面交通进行系统性改造，结合该项目建设下卧安阳路路面电线杆，增强道路通行的保障能力。对这一办理结果，代表们表示满意。

“第三方专家评估好比是政府和社会公众、人大代表之间的‘第三只眼’，通过第三方专家的评估，办理工作的好与坏，争执焦点的是与非，一目了然。”哈尔滨市人大常委会主任赵铭说。

相关环节仍待完善

“引入第三方评估机制，是地方人大代表建议办理工作中一项了不起的创新。”人大制度学者盛艳春表示，从前，由于代表和承办部门看问题的角度不一样，容易让承办部门和代表之间出现“公说公有理，婆说婆有理”这样各执一辞的问题。通过第三方评估，建议办理质量的好坏，不再仅仅是代表说了算。通过专家学者独立的视角，如果认为该建议事项应该能够落实的，有关机关应该给予落实，这样有助于提高代表建议事项的办成率；如果认为该事项的确没有可行性，这样一来代表也不至于重复提议，也会心悦诚服地表示“满意”，这在一定程度上提高了建议的办结率，达到了代表的“真满意”。 同时，引入代表建议第三方专家评估机制办理代表建议事项，也会使相关部门建议办理工作的好与坏一目了然，办理时的勤与懒一清二楚，来不得半点侥幸和虚伪。相关部门只有真正肩负起办理的义务和责任， 务实的作为，扎实的推进，取得实实在在的成效，才能收到满意的效果。这就有利于提高承办单位的代表意识和法治理念。

“好风凭借力”，实践证明了第三方评估对代表建议办理的促进作用，但在具体操作中，相关专家和人大代表也感受到了评估中的一些环节需要加以改进。

黑龙江省人大代表建议第三方评估委员会常务副主任刘世佳表示，我们专家组在对代表建议进行分析时发现，有的代表所提的建议还存在过于宏观和宽泛的问题，这给承办单位答复和落实带来了较大困难。这就需要加强建议提报把关工作，可以尝试让评估专家组在省人大会议会前和会中，提前介入发挥作用，严把议案建议的政治关、政策关、法律关和文字关，进一步提高代表议案建议的质量。

一些人大代表则认为，必须要解决评估专家组的法律地位问题。专家组作为第三方，提出了许多好的意见和建议。而对于这些建议，政府部门应如何采纳和落实，使之成为下一步开展工作的一个方案，这也是完善第三方专家评估制度的一个方面。事实上，专家组的评估意见并非代表建议，政府部门可以采纳落实，也可以置之不理。为了让这些科学合理的评估意见真正发挥作用，就必须提高它的法律地位。可以把提建议的这些人大代表找来，由人大代表将专家组的评估意见变为代表建议，或形成议案，在下一届人大会议上提出。如此一来，科学可行的评估意见就有了法律效力，政府就必须落实。地位提高后，这些评估意见才会真正起作用。只有把代表建议的筛选分类、列入评估范围、提出评估意见、转变为代表建议这一流程制度化，第三方专家评估制度才是真正完善了，最终发挥出最大的作用。