注：本文系王玲同志2018年7月27日在省人大常委会立法工作会议上的讲话，根据录音整理，题目系编者所加，略有删节。

    一、进一步端正地方立法指导思想

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。过去五年，在省委的正确领导下，省人大及其常委会认真履行宪法法律赋予的职责，坚持围绕中心、服务大局，依法行使地方立法权，全省立法工作取得明显成效，呈现出数量多、分量重、节奏快、特色明、效果好等特点，充分发挥了对经济社会发展的引领和推动作用。同时，也要清醒地看到，地方立法中还存在很多问题，特别是存在一些模糊认识。有的地方对立法的地位和作用认识不够，不重视立法；有的地方跟风赶热闹，注重数量不注重质量，立法效果不佳；有的地方立法队伍积极性不高，业务不熟。特别是有极少数地方政治把关不严，立法中存在“放水”和“夹私货”。这些问题要引起我们高度重视和警觉，并切实予以纠正。

　　未来五年，是新一届省人大及其常委会任期的五年，正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。新方位、新目标、新期待，对地方法制建设提出了更高要求，也为地方立法工作开辟了新空间、提供了新机遇。我们要进一步端正立法指导思想，增强做好立法工作的责任感和使命感。

　　把思想统一到立法保证党中央和省委决策部署贯彻落实上来。法治是治国理政的基本方式，立法是实行法治的前提。法律作为一种行为规范系统，我理解，具有几个基本特征，比如具有规范性和普遍性。法律规范在国家权力所及的范围内具有普遍的约束力，对社会全体成员有效，人人必须遵守。中国共产党治国理政的大政方针是我们立法的基本遵循和指南，也是一种法律渊源。党的政策对党内的约束性很强，宣誓性、号召性、政治性特征明显。宪法把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为国家的指导思想，强调坚持党的领导，我们立法的根本任务就是通过法定程序把党的主张变成全体人民的共同意志。运用法律的强制性、法定性保障党的各项决策部署得到贯彻落实。从地方来讲，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在我国法治建设中发挥了实施性、配套性、补充性的重要作用。我们要认真学习领会习近平总书记关于人民代表大会制度的重要论述，坚决做到“四个善于”，确保党中央的路线方针政策和省委重大决策部署通过立法成为共同遵循的规范准则，确保中央重大决策和省委部署落地生根，确保各项重点任务顺利推进。

　　把思想统一到立法与改革决策相衔接、引领推动经济社会发展上来。法制完备是国家制度完备的重要标志。国家立法活动的功能和任务是创制规则。一般来说，法律的功能包括引导、规范、教育、保障、制裁等。当前，全面深化改革和发展都处于关键时期，无论是中央层面还是地方层面，面临的改革发展任务对立法提出的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法凝聚改革共识、做好顶层设计、推动制度创新、引领改革发展。地方立法不能仅仅是对实践作出被动应对、事后总结和局部反映，要通过顶层设计、制度创新，引领改革发展。因此，我们要切实转变思想观念，不能认为立法只是立法机构一般性的业务工作，而要积极参与到改革的顶层设计和体制机制的创新之中，确保立法理念始终跟得上时代发展步伐。

　　把思想统一到立法为民、满足人民群众对美好生活向往上来。维护最广大人民的根本利益、满足人民群众对美好生活的向往，是立法工作的出发点和落脚点，也是立法始终富于生命力的重要保障。当前，随着社会主要矛盾的变化，人民群众对立法工作的期盼，已经不是“有没有”，而是“好不好”“管不管用”的问题。民有所呼，法有所应；民有所求，法有所为。要平衡好各群体之间的利益，要克服以管人者自居思想，变管理思维为治理思维。要把以人民为中心的理念贯穿到立法的各个环节，把社会主义核心价值观融入到立法体制，扩大立法的民主参与，有效凝聚社会共识，使法规成为国家机关、法人、公民共同认可、共同约定、共同遵守的国家意志和制度规范。

       二、坚持以立法质量为核心，牢牢把握地方立法工作的关键环节

　　立法是一项复杂的系统工程，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于立法工作的重要指示精神，坚持三者有机统一，以提高立法质量为核心，充分发挥人大及其常委会的主导作用，不断探索创新立法工作机制，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法引领高质量发展。

　　严把立法选题关。要把有限的立法资源真正利用好，确保好钢用在“刀刃”上。第一，聚焦大局所需。要牢固树立“四个意识”，坚持立法决策与党委重大决策相适应，与改革决策相衔接，始终围绕贯彻落实党中央和省委各项决策部署，围绕推动高质量发展、打好“三大攻坚战”、长江经济带生态环境保护、实施乡村振兴战略等重大战略和决策部署来进行。省人大常委会提出，今年要完成大气污染防治条例的修改，2020年底前要形成与国家法律相配套、具有湖北特色、比较完备的长江生态环境保护法规制度，包括刚刚通过的《湖北省人民代表大会常务委员会关于贯彻落实全国人大常委会〈关于全面加强生态环境保护  依法推动打好污染防治攻坚战的决议〉的决定》，都充分体现了贯彻党中央重大决策部署的要求。第二，聚焦群众所盼。要坚持以人民为中心的发展思想，遵循以人为本、立法为民的立法原则，把维护和发展好人民群众根本利益作为立法的价值取向，积极回应人民关切，使法规制度成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。第三，聚焦问题所在。要始终坚持问题导向、目标导向、效果导向，针对人民群众反映集中的问题和改革发展中存在的体制机制弊端，选择立法项目，做到有的放矢。第四，突出地方特色。要根据本地的具体情况和实际需要，区分轻重缓急，提高地方立法的针对性、及时性、可执行性和系统性，不能为了立法而立法，不能追求大而全，不能照抄照搬国家法律或外地立法。要依靠专家，更要深入群众，突出立法实效性。省人大常委会制定了五年立法规划（2018—2022年），已经省委同意，要认真抓好落实。各设区的市要珍惜立法资源，做好立法选题的调研、论证，不能搞长官意志，也不能搞“特殊化”或者“跟风”。省人大法制委员会和常委会法规工作室要树立为基层服务的思想，加强对市州立法的指导，对市州选题提前介入。市州人大要加强与省人大的联系，提前报告，不能搞“先斩后奏”，不能不报告就先走程序。要落实“谁审谁负责”的原则，建立内部立法工作责任制。要加强对市州立法人员的培训，提高立法工作能力水平。

　　严把报批审查和备案审查关。换届以来，栗战书委员长多次强调，绝不允许在立法层面“放水”或者“缩水”。十三届全国人大常委会第四次会议提出，要加强对各部门、各地方生态环境保护法规、规章、司法解释的备案审查,对于变通突破上位法规定,降低环保标准的立法一律坚决予以纠正，要求上级人大撤销下级人大不当决议决定；对强制性规定不足、操作性不强的立法,及时告知有关部门或地方修改废止,对生态环境保护立法明显滞后的地方,尤其是环境问题突出的地方,督促地方人大及其常委会抓紧研究启动相关立法工作。去年曝光的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，在地方立法层面为破坏生态行为“放水”，通过地方立法搞变通、搞地方保护主义，受到查处，我们要吸取教训。立法法赋予设区的市地方立法权后，立法主体数量大大增加，地方性法规报批审查和备案审查工作任务明显增多。地方各级人大及其常委会要高度重视，将报批审查和备案审查作为人大常委会的一项重点任务。从市人大及其常委会表决之前征求意见，到报送省人大常委会审查，再到批准施行，省人大常委会有关部门要全过程跟踪，确保制定的法规与国家上位法相衔接相配套，与改革决策相协调相耦合，既不能出现与上位法相抵触、越权立法的现象，又要防止把地方立法搞成国家大法的翻版，防止立法懈怠、立法不为、立法乱为的问题。要精雕细刻，突出关键的几条，能具体就具体，能明确就明确。对政府等有关部门牵头起草的法规草案，人大常委会的专门工作机构和有关专门委员会要提前介入，把“串联”改为“并联”，保持经常性沟通，防止立法带有部门色彩，真正做到立良法促发展、保善治，不能造成“劣币驱逐良币”效应。要落实“放管服”改革精神，慎重审批权的设置。要按照“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，加强政府规章和规范性文件备案审查工作，确保有关规范性文件不出现超越法定权限、与上位法相抵触、违背法定程序等情形。对公民和组织提出的审查建议，都要高度重视、认真处理，确保件件有结果、有回应。需要特别强调的是，与法律不抵触是底线，同时，立法也不能违背党的路线、方针、政策，要体现讲政治的要求、体现社会主义核心价值观。

　　严把法律法规实施关。习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施。法律不能光印在本上、挂在墙上，否则，就是一纸空文，还会使人民群众对法治失去信心。总体来说，我省法律法规实施情况是好的，但也要清醒地看到，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然存在；有的存在部门利益倾向，搞选择性执法；有的担当意识不强，不敢动真碰硬，等等。蒋超良书记、主任高度重视法律法规实施工作，去年省人大常委会首次召开专题会议部署推动这项工作；今年初，省委出台了《关于加强和改进法律法规实施工作的意见》。本届全国人大常委会非常重视宪法和法律实施工作，宪法修正案颁布实施后，栗战书委员长就主持召开学习宣传和贯彻实施座谈会；今年5—6月，全国人大常委会专门组织大气污染防治法执法检查并审议和开展专题询问，栗战书委员长亲自担任执法检查组组长，强调执法检查发现不了问题，是失职；发现问题不追究，是渎职。这些都是高度重视法律实施的重要体现。各级人大常委会要切实加强实施情况监督，真正让法律法规长出最硬的“牙齿”，让最硬的“牙齿”实现最紧的“咬合”。

       三、切实加强对立法工作的领导

　　习近平总书记指出，国无常强无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。立法是重要的政治活动，政治性和专业性都非常强，必须切实加强组织领导。要坚持党对立法工作的绝对领导，凡是重大立法项目和立法过程中的重大问题、重要事项，都要及时向党委请示报告，认真落实党委指示要求。地方党委和省直部门党组要及时听取立法工作汇报，帮助解决立法过程中遇到的重大问题，要从政治上生活上关心爱护从事立法工作的同志，保持立法队伍的稳定。目前，市州、自治县人大立法机构力量十分薄弱，相当一部分没有达到中央要求。在新一轮机构改革中，立法机构和队伍建设只能加强、不能削弱。对质量不高的地方立法，省人大常委会要行使否决权，不予批准。如果市州领导不重视、机构不健全、立法能力不足的情况得不到改变，要考虑暂停其行使地方立法权。

　　从事立法工作的同志使命崇高、责任重大，要切实加强思想政治、业务能力、纪律作风建设，不断提升综合素养。

　　提高政治站位。要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。要把做好立法作为贯彻落实党中央决策部署的实际行动，作为践行以人民为中心发展思想的具体体现，更加积极地投入到立法工作当中。

　　增强法律素养。立法工作者既要做通才，又要当专才，树牢社会主义核心价值观，认真学习宪法法律知识，学习立法法及相关法律法规，学习立法规程和程序，学习人大工作规则，进一步强化法治思维，提高法律素养。

　　转变工作作风。要把调查研究作为提高立法质量的重要着力点，大兴调查研究之风，围绕立法重点难点问题，深入基层、深入实践，及时掌握新情况、新变化、新需求，确保立法“立得住、行得通、真管用”。要坚持群众路线，把群众的意见反映上来，把立法工作扎根于基层群众中。

勇于担当使命。立法是一个立规矩、建规范的过程，也是一个利益调整的过程，势必会遇到阻力。立法工作者要敢于担当，敢于坚持原则，顶住压力，保持定力，破除阻力。要把握公共权力与公民权利的关系、长远利益与眼前利益的关系，防止出现立法迁就行政权力、迁就眼前利益、迁就现行体制的倾向，确保法律法规真正体现人民意志、体现公平正义。