作为“国家账本”，政府预算关乎经济社会发展方方面面，关乎广大人民群众切身福祉。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。2017年以来，中央和全国人大先后对预算监督发布新精神、提出新要求。这标志着人大预算监督进入了一个全新的时期。全国和地方各级人大及其常委会应顺势而为，与时俱进，让人大预算监督更有力量。

“第三只眼”让政府花钱不再任性

 一直以来，人大对政府预算监督有心无力。在人大会议期间，人大代表很难在短短几天时间里读透厚厚的预算报告、看懂一大堆专业术语，也很难对预算草案提出充分的意见和建议。在闭会期间，各级人大常委会开展预算监督也通常是靠财政部门报送的月报表来掌握情况，而月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。信息严重不对称导致预算监督实效不大、人大预算监督作用难以发挥。

 2017年3月，在十二届全国人大五次会议上，时任全国人大常委会委员长张德江在常委会工作报告中明确提出，要推进预算联网监督工作。全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部等相关方面积极推进预算联网监督工作。当年7月3日至6日，推进地方人大预算联网监督工作座谈会在广州市召开。会议的主要任务是贯彻落实十二届全国人大五次会议精神，落实全国人大常委会关于推进预算联网监督工作的部署，推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化，提升人大预算审查监督内容的详实性和时效性，增强预算审查监督的针对性和有效性。截至2017年年底，全国31个省级人大实现预算联网查询，全国人大预算联网监督系统(一期)已上线试运行。

 在广东省不少地方人大，一间监督查询室、一个预算联网监督系统已成为人大预算监督工作的“标配”。目前，该省21个地级市人大常委会都与同级财政国库集中支付系统联网；在121个县、区中，114个县、区人大与财政联网，联网率达94%。

“对于很多基层代表来说，捧着预算账本，就像看‘天书’。有了这个系统后，数据变成图表，特别直观，也容易理解。”珠海市人大代表黄雅菊说。

人大制度学者潘国红表示，开展预算支出联网监督后，人大能及时了解资金流向，及时发现预算编制、预算执行中存在的问题并提出建议。这使人大对政府预算监督由事前、事后监督转变为实时在线全程监督，由形式上的程序监督升级为多层次、全方位的实质监督，拓展了预算监督的广度和深度，提升了预算监督的质量和实效。同时，联网监督相当于在财政和审计监督之外增加了人大监督的“第三只眼”，倒逼政府提高依法行政、依法理财的水平，及时堵塞管理漏洞，提高资金使用的合规性和绩效性。

全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文指出，预算联网监督是人大推动监督工作与时俱进、创新发展的一个重要抓手。从广东等省、市的试点看，开展预算联网监督，对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，对于人大加强对政府全口径预算的审查和监督，对于提高审查监督的针对性和有效性都具有重要的意义。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，推进地方人大预算联网监督是一件了不起的事。一方面，现代科技的进步可以帮助人大代表更好地读懂“国家账本”，继而作出准确判断，行使好监督权；另一方面，这项工作也有助于提高财政预算管理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。

 十九大报告承载预算制度重大转变

 2017年10月，党的十九大胜利召开。十九大报告对预算制度建立的目标作出了新的表述，即建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。与党的十八届三中全会和新预算法“全面规范、公开透明”的表述相比，十九大报告中的新表述更加全面完善，更加精炼准确，既有继承，更有发展。可以说是承载了预算制度的重大转变，为下一步改革指明了方向。

全面规范透明。推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接，严控政府性基金项目的设立，加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度，加快推进统一预算分配权。深入实施中期财政规划管理，提高中期财政规划的科学性，强化对年度预算编制的指导作用。进一步完善跨年度预算平衡机制，严格规范超收收入的使用管理。坚持以公开为常态、不公开为例外，不断拓展预算公开的内容和范围，完善预算公开的方式方法，加强对预算、决算公开情况的检查，全面提高预算透明度，强化社会监督。

标准科学。遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。加强对预算评审结果的运用，及时总结不同项目的支出规律，探索建立同类项目的标准化管理模式。

 约束有力。严格落实预算法，切实硬化预算约束。坚持先预算后支出。在年度预算执行中，严格执行人民代表大会批准的预算，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。严格依法依规征收财政收入。构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，明确各级政府对本级债务负责，增强财政的可持续性。

全面实施绩效管理。紧紧围绕提升财政资金的使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标的实现程度。绩效管理覆盖所有财政资金，体现权责对等、放权和问责相结合。强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。加强对绩效目标执行动态的监控。推动绩效评价提质扩围，提升公共服务质量和水平，提高人民满意度。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，标准一直是中国预算管理关注的重点，但因各单位、各部门情况不一，统一标准体系尚未确立。党的十九大报告明确提出“标准”，意味着在这个问题上的技术准备已经相对成熟。“约束有力”则意味着中国预算约束要更“硬”。纳税人的钱要怎么花？支出理由是什么？必须一清二楚。不按规定花钱的行为要受到严厉惩罚，要追究相关单位和个人的责任。

“指导意见”关注花钱效果和地方债务

 审查预算报告是人民代表大会会议期间的一项重要内容。在2018年3月召开的十三届全国人大一次会议上，预算报告审查的重点与往年有了不同，那就是审查拓展到了支出预算和政策上。

 这源于一份重要文件。2018年3月3日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(下称“指导意见”)，要求人大对预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，包括支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付和政府债务。

 针对政府债务，指导意见明确，强化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。结合地方政府债务规模、全国经济发展水平等情况，合理评估全国政府债务风险水平。开展地方政府债务审查监督，要重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况，根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性，积极、稳妥地化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

全国人大常委会预算工作委员会负责人表示，过去，政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和政策审查监督规定的细化、深化。

“指导意见的出台可以说是恰逢其时。”社科院中国财经战略研究院副研究员蒋震表示，控制债务风险特别是隐性债务风险是今年财政工作的一个重点。要促进完善债务良性管理机制，强化债务的风险意识，从制度优化的角度来管控地方债务风险。

政府预算专家、上海财经大学教授邓淑莲认为，指导意见将人大对预算审查监督的重点拓展到支出预算和政策上，意味着人大预算审查和监督范围的扩展、监督内容的增加。这无疑是一个进步，有利于人大进一步实现其担负的守护公众“钱袋子”的职能，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央的重大方针政策和决策部署。