党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会。习近平总书记所作的报告，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的政治宣言和行动纲领，是向全党全军全国各族人民发出的奋进新时代、开启新征程的进军号令。学习党的十九大报告，笔者谈两点体会。

一、加强党的政治建设

　　实现中华民族伟大复兴的伟大梦想，必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，必须推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程。伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，紧密联系、相互贯通、相互作用，其中起决定性作用的是伟大工程。推进伟大工程，要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来进行。

　　党的建设新的伟大工程是党的十四届四中全会提出的重要概念。关于伟大工程的基本内容，党的十五大报告表述为：“全党要按照新的伟大工程的总目标，从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设。”党的十六大报告表述为，加强和改进党的建设，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”党的十七大报告表述为，“加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。”党的十八大报告表述为：“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。”党的十九大报告表述为：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”

　　以上表述，既一脉相承，又与时俱进。党的十九大报告的表述有两个亮点：

　　明确提出了政治建设，并把政治建设摆在党的建设的首位。习近平同志在论述新时代党的建设总要求时讲到方针、主线、统领、根基、着力点、目标，其中强调以党的政治建设为统领，把党的政治建设摆在首位。党的政治建设与其他各项建设是纲与目的关系，只有纲举，才能目张。旗帜鲜明讲政治是中国共产党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，因为党的政治建设决定党的建设的方向和效果。党的建设的首位是党的政治建设，而党的政治建设的首要任务是保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导。全党要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚定执行党的政治路线，严格遵守《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等政治纪律和政治规矩，不断提高政治觉悟和政治能力，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。

　　习近平同志在论述新时代中国特色社会主义思想和基本方略时指出：“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设。”党的十八大以来党内立法的实践充分体现了这一理念，我们要坚定政治自觉，增强制度自信。例如，政治纪律是党最根本、最重要的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的基础。党中央在制定反腐倡廉建设（纪律建设）党内法规——《中国共产党纪律处分条例》时，以党的根本大法党章为最高依据，在党的六大纪律（政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律）中，把政治纪律摆在首位。据统计，党的十八大以后的五年间，我省共出台正风反腐法规制度150余部，这些制度都是把政治纪律挺在其他各项纪律的前面。

　　突出了制度建设的重要性。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在党的十七大、十八大报告中，制度建设与党的其他各项建设是按序单独排列的，而党的十九大报告恢复十六大报告的提法，在列举党的其他各项建设之后，强调“把制度建设贯穿其中”。这就进一步彰显了习近平同志关于“依规治党”、“制度治党”的管党治党新理念新思想新战略。正如邓小平同志所说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”党的十九大报告在总结过去五年的工作和历史性变革时充分肯定“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”，在论述坚定不移全面从严治党时明确要求，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”据此，党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设都应当制度化、规范化。

根据中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。其中，完善党的自身建设法规制度，旨在加强党的各项建设，首要的是加强党的政治建设，着力增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，着力增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，着力提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险能力，着力维护党中央权威、保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性，努力在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

二、坚持党对立法工作的领导

　　党的十九大报告着力弘扬社会主义核心价值观，通篇闪耀社会主义民主法治的光芒。习近平同志在回顾过去五年的工作和历史性变革、论述新时代中国特色社会主义思想和基本方略、部署发展社会主义民主政治时，反复强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，明确指出三者有机统一是社会主义民主政治发展的必然要求，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治的伟大实践。从法治工作基本格局出发，习近平同志还对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法以及坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法进行了论述和部署。立法是法治的逻辑起点，坚持党对立法工作的领导是党领导法治的题中应有之首义。

　　从国体和政体的视角看，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家一切权力属于人民。人民行使国家权力（包括立法权）的机关是人民代表大会。人民代表大会制度是我国根本政治制度，是人民当家作主的最高形式，是中国共产党执政的最好形式。党的十九大报告指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持，不断完善。”

　　中国共产党是执政党，执政党要坚持依法执政，党的执政地位是通过党对国家政权机关（包括国家权力机关，即立法机关）的领导来实现的。党的十九大报告指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职权、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的，要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”基于政治思维和法治思维，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。同理，坚持党的领导有利于人大做好立法工作，人大做好立法工作也有利于坚持党的领导。

　　坚持党的领导是载入我国宪法的重要原则。《中华人民共和国立法法》规定，立法应当遵循宪法的基本原则，坚持中国共产党的领导。在学习党的十九大报告关于党的领导的论述时，必须深刻理解两个关键词：领导一切、全面领导。党的十九大报告指出：“党是最高政治领导力量。”“坚持党对一切工作的领导。”“坚持和加强党的全面领导。”“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。”“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。”按照这个要求，必须完善坚持党对立法工作领导的体制机制，提高党在领导立法工作中把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，健全党对立法工作中重大问题决策的程序，确保党始终总揽全局、协调各方，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的十八大以来，党中央高度重视领导立法工作。2016年党中央出台了关于加强党领导立法工作的意见，这是对1991年相关文件（《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》）的全面修订。这个新的具有党内法规性质和效力的规范性文件进一步明确了党对立法工作的领导方式主要是政治领导，即方针政策的领导，通过确立立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等方式，把握好政治方向。根据党中央文件的精神，2017年，中共湖北省委结合实际及时出台了关于加强党领导立法工作的实施意见。为了把党的领导贯彻落实到政府立法工作的全过程和各方面，2018年1月国务院修改的行政法规、规章制定程序两个条例作出了明确的规定。这两个条例是《中华人民共和国立法法》的配套法规，其中关于坚持党对立法工作领导的规定具有重要意义。

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党对立法工作的领导，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的基本理论和路线方针政策，党的重大决策部署和立法建议，凝聚了党和人民的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益。人大在立法工作中，必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，从法制上贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。根据党的十九大精神，全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会要紧紧围绕党和国家工作大局谋划、推动和开展立法工作，科学制定任期立法规划和年度立法计划，加强重点领域立法，实现立法和改革决策相衔接，法的制定、修改、废止、解释要主动适应改革和经济社会发展需要。立法规划和计划草案、法的草案、立法涉及的重大体制和重大政策调整等重大问题要按权限分别向党中央或同级党委报告。人大常委会党组和在人大工作的共产党员要按照党章的要求，在立法中发挥应有的作用。在人大从事立法工作的共产党员，无论担任什么职务，都要时刻牢记自己的第一身份是共产党员，第一责任是为党工作。

　　建设社会主义法治国家必须坚持依法治国和依规治党有机统一。党内法规既是管党治党的重要依据，也是依法治国的有力保障。坚持党对立法工作的领导，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党内立法对国家立法具有引领作用。有些规范在全社会还不具备实施条件时，可以通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时再通过国家立法在国家层面施行。

　　依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党；依法治国，既要求形成完备的国家法律规范体系，也要求形成完善的党内法规体系。如前所述，根据中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，其中，完善党的领导法规制度这个板块，旨在加强和改进党对各方面工作（包括立法工作）的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。党的十九大报告提出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”按照上述重要精神，有党内立法权的党组织应依据党章和其他上位党内法规，从实际出发，积极制定坚持党对立法工作领导的党内法规，没有党内立法权的市州级党委和自治县党委也应制定坚持党对立法工作领导的规章制度。

 　（作者系省人大法制委员会主任委员）