设区的市行使地方性立法权之后，人大代表作为人大工作的主体，参与制定地方性法规，义不容辞。在审议法规案过程中，一些人大代表（含常委会组成人员）很快进入角色，很好地履行了职责。但是，部分代表在审议时发言要么大而化之，漫无边际，不得要领；要么观点十分苛刻，无操作性；要么错话笑话连篇；要么一言不发，场面尴尬。这种情形如不迅速改变，科学立法、民主立法、依法立法、立高质量的法就是一句空话。窃以为，代表参与立法审议法规案，必须掌握相关立法知识。

一、掌握立法工作的基本要求

1978年12月，面对“文革”结束不久基本无法可依的状况，党的十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。2011年3月，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。2015年10月，党的十八届四中全会要求：科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。2017年10月，党的十九大再次重申了这“十六字”方针，并指出要“科学立法、民主立法、依法立法”。习近平总书记在党的十八届四中全会所作的说明强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”

二、明确法律规范作用的分类

　　法律规范的作用大致可以分为六类：一是保障类。主要保障对象是人，如老年人权益保障法、残疾人权益保障法、妇女权益保障法等。二是保护类。主要保护对象是自然、环境即物质范畴的内容，如环境保护法、文物保护法、古城保护条例等，也有些保护对象是自然人的，如未成年人保护法等。三是防治类。如水污染防治法、预防未成年人犯罪法等。四是管理类。如道路交通安全法、城乡规划法、城市综合管理条例等。五是处罚类。如行政处罚法、治安管理处罚法等。六是促进类。主要是发挥法律法规的促进倡导作用，如公共文化服务促进法、电影产业促进法、文明行为促进条例等。

三、明确立法的基本标准

　　设区的市制定的地方性法规的标准，首先，是不抵触。即与上位法（宪法、法律、行政法规和省级地方性法规）不抵触，为的是维护法律的统一和尊严。其次，是少重复。上位法有明确规定的，除非十分必要，一般地说地方性法规不再作规定。地方性法规可以设定以下三个内容：一是尚未制定法律、行政法规，地方性法规可以在上位法设定的行政许可范围内对实施行政许可作出具体规定，但是，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人、其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置行政许可；不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。二是地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，但是应当在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内规定。三是尚未制定法律、行政法规，且属于地方事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施。但是，应当主体法定，上述主体之外任何机关都无权设定。第三，是有特色。符合本地实际，有自己的特点，有与其他地方的法规不同的地方。第四，是可操作。即法规可用、好用、管用、实用。

四、掌握审议法规案注意的重点

　　坚持问题导向。制定一部法规到底要解决哪些问题，存在主要矛盾是什么，一定要调研、论证清楚，否则就是无的放矢。

　　理顺管理体制。特别是涉及管理条块交叉、层级不清时更需要厘清。

　　明确职责任务。包括法规需要规定的执法主体资格、为主的部门及相关部门的职责等要规定得十分明白。

　　细化具体指标。要有几条看得见、摸得着的指标，如荆州古城保护条例就规定古城保护区范围内建筑限高24米、城内控制在6万人以内，这就具有可操作性。

　　健全运行机制。如程序性规定、部门联动机制、跨区域协同机制等要有具体内容。

　　提供相关保障。主要解决一些如人力、财力等规定方面的要求。

　　规定法律责任。要明确地方性法规中前面列举的事项，相对应的后面要受到哪些处罚。但是，依法应当由法律、行政法规规定的处罚内容，地方性法规不得作出规定。

五、掌握审议法规案的方法

　　鉴于各级人民代表大会非特殊情况通常每年只召开一次，因此设区的市立法职能一般由常委会行使，基本上实行“两审三表决制”。内容重大、分歧较大的法规案也可以进行三次审议后再表决；内容单一、形成共识容易的也可以进行一次审议后表决。在提交常委会审议前，先由有关的人大专门委员会进行初步审议，然后提交常委会进行统一审议。常委会第一次审议（简称一审）时，常委会全体会议听取提案人作法规草案的说明，对制定该法规的必要性、可行性及主要内容作介绍，然后在分组会上常委会组成人员对法规案进行初次审议。常委会第二次审议时听取法制委员会关于法规草案修改情况和主要问题的汇报，这个汇报是法制委根据各方面提出的意见，对法规案进行修改后作出的，包括对法规草案修改了哪些内容、为何修改、有何不同意见，还存在哪些问题等。法制委的审议叫统一审议。二审时应当围绕着法规草案二次审议稿的重点、难点问题和分歧意见，进行深入审议。如果有三审，在常委会全体会议上听取法制委关于修改法规案结果的报告。如果只有二审，那么这些内容将在二审会议上一并提出，也有的在二审之后的表决环节提出。

六、了解并掌握制定地方性法规基础知识

　　我国的立法体制。我国的立法体制为统一的分层次的立法体制，简言之叫“一元两极多层次”。“一元”是指全国只有一部体现人民根本意志的宪法，中央在立法权上实行统一领导。“两级”是指中央一级的国家权力机关、行政机关具有立法权，省、自治区、直辖市，设区的市享有地方立法权。中央立法与地方立法相结合。“多层次”是指中央和地方立法多类结合、多层并存。在中央，行使国家立法权的国家机关包括全国人大及其常委会可以制定宪法和法律，国务院可以制定行政法规，国务院部委及其直属机关可以制定部门规章。

　　地方立法的层次性表现为：省、自治区、直辖市人大及其常委会和政府有立法权；省、自治区、直辖市，设区的市、民族自治州和自治县有立法权；特别行政区有立法权。

　　我国法律法规的主要层级。全国人大及其常委会立法：宪法，由全国人大制定；法律，由全国人大或者全国人大常委会制定（一般冠以××法）。行政法规：由国务院制定（一般冠以××条例）。地方人大及其常委会立法：地方性法规，由省、自治区、直辖市，设区的市、民族自治州和自治县人大及其常委会制定（一般冠以××条例或××办法）。地方政府立法：由省、自治区、直辖市，设区的市、民族自治州和自治县政府制定（一般冠以××办法）。部门规章：由国务院部委及国务院直属机关制定（一般冠以××办法或××规定）。

　　设区的市提出法规案的主体。人大会议期间，设区的市人大主席团可以向人大会议提出法规案，人大常委会、政府、人大专委会可以向人大会议提出法规案；人大代表十人以上在人大会议上联名，可以提出法规案。由人大常委会审议的法规，主任会议、市政府、人大专委会可以向常委会提出法规案；常委会组成人员五人以上联名，也可以向常委会提出法规案。

　　设区的市立法的范围。立法法第七十二条规定，设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。城乡建设与保护的立法范围主要有：城乡规划、城乡建设、城乡管理方面；环境保护的立法范围主要有水环境、大气环境、土壤环境保护等。历史文化保护的立法范围主要有两类：一类是物质文化遗产（含不可移动文物和可移动文物）。不可移动文物包括古建筑、古遗址、古墓葬、历史文化建筑、革命（红色）遗址遗迹等；可移动文物人们都很清楚，不赘述。另一类是指非物质文化遗产。

　　制定地方性法规的基本程序。主要有七道程序：即调研、立项、起草、审议、表决、批准、公布，其中第六项为省级人大常委会行使的职权。这些程序都很重要，调研是基础、立项是前提、起草是关键、审议是重点、表决是条件、批准是关口、公布是告示。

七、掌握地方立法技术规范

　　法规的标题。与全国人大制定的宪法、全国人大及其常委会制定的法律在标题上用“××法”不同，设区的市制定的地方性法规一般用“条例”、“办法”等冠名。

　　法规的章节。根据内容需要，国家法律可以分为编、章、条、款、项、目；而地方性法规内容相对单一，常用章、条、款。以实体法为例，第一章通常为总则，中间内容一般为管理或者保护对象，以及职责任务、工作措施等，倒数第二章为法律责任，最后一章为附则。

　　常用词语规范。1、法规在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。2、“不得”、“禁止”都属于禁止性规范，“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的语句中；“禁止”一般用于无主语的祈使句中。法规通常忌用“不准”、“不应”、“不能”、“严禁”等词语。3、依照、按照、参照。以法律法规作为依据的，一般用“依照”；用于对约定、规章、规定、份额、比例等表述的，用“按照”；用于没有直接纳入法律法规调整范围，但是，又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项用“参照”。4、“会同”、“商”。“会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况，“会同”前面的主体是牵头者，后面是参与者；“商”用于前面的主体是事情的主办者，后面的主体是提供意见的一方，在协商的前提下，由前面的主体单独制定并发布规范性文件。5、“交纳”、“缴纳”。前者较后者的含义更广、面更宽，法律规定当事人自己向法定机关交付款项时一般用前者；但在规定包含有强制性意思时用后者。6、“以上”、“以下”、“以内”、“不满”、“超过”。规范的是年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及上述内容的，“以上、以下、以内”含本数，“不满、超过”均不含本数。7、“部门（机构、下同）”职责的表述。涉及一个职能部门（机构）职责的，表述为××部门主管（负责）本地（辖区）××工作，涉及多个部门的分别表述为：××部门主管（负责）××工作；××部门负责××工作，××部门负责××工作……

常用法规词语规范。1、“作出”、“做出”。前者多与决定、解释等词语搭配使用；后者则多与成绩等名词词语搭配使用。2、“公布”、“发布”、“公告”。前者用于公布法律法规、结果、标准等；中间用于公开发出新闻、信息、命令、指示等；后者用于向公众发出告知事项。3、“违法”、“非法”。前者一般用于违反法律强制性规范的行为；后者通常情况下也是违法，但主要强调缺乏法律依据的行为。4、“注销”、“吊销”、“撤销”。前者用于一些因为法定事实出现而导致取消登记在册的事项或者已经批准的行政许可等；中间的作为一种行政处罚，用于有权机关针对违法行为，通过注销证件或者公开废止证件效力的方式，取消违法者先前已经取得的许可证件；后者用于有权机关取销依法不应当颁发的行政许可或者发出的文件、设立的组织机构，也可以用于取销资质、资格等。5、“谋取”、“牟取”。前者是中性词，既可谋取合法利益也可谋取非法利益；后者则是贬义词，表示通过违法行为追求不当利益。

（作者系荆州市人大常委会副主任）