为了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治”，在党的十八届四中全会作出重要决定、立法法作出专门规定的基础上，党的十九大报告再次强调：“要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用……”这是党中央针对立法实践中“行政主导”、部门本位的倾向性问题而作出的制度性安排，对立法工作具有根本性的指导意义。充分发挥人大及其常委会（下称“人大”）在立法工作中的主导作用，有利于杜绝国家权力部门化、部门利益法定化现象，这是人大落实全面推进依法治国战略布局、充分履行立法职能的重大责任。过去由于绝大多数设区的市没有地方立法权，对于人大在立法工作中如何主导这个问题比较盲然。认真落实党的十九大精神，对于设区的市人大有效主导立法工作，既是责无旁贷的任务，又是不小的挑战。

一、人大主导立法的根本在于主导法规草案起草

　　制定法规的范围比较宽泛，对于设区的市人大立法程序而言，主要包括立法调研、立项、起草、审议、表决、批准（上级人大）、公布七个环节。其中立项、审议、表决、批准、公布是人大的专有职能，不可能由别的机关主导。而立法调研工作谁都可以进行，也基本不存在谁主导的问题。因此，主导立法的核心便聚焦在主导法规草案的起草上。从一定意义上说，人大不能主导法规案的起草，也就不能主导立法。

　　二、法规草案起草的基本情形

　　目前，设区的市对待法规草案主要有人大组织起草、政府主持起草、委托第三方起草三种基本形态。其主导法规草案起草的方式大致有三种：

　　第一种是“铁路警察，各管一段”。即设区的市根据立法法和省、市人大立法条例规定，除人大会议10名以上人大代表、5名以上常委会组成人员提出法规案之外，由政府提出立法议案并起草法规草案的，在起草阶段由政府全权负责，人大只进行审议。有种观点认为人大要顺其自然，学会“超脱”、“居中”，制定什么法规、什么时候提交法规草案一概由政府说了算。持这种观点的理由是政府对本地立法需求最清楚，相对于人大来说立法资源更丰富，同时也符合政府提案、人大审议的一般立法惯例。

　　第二种是向省级看齐，上行下效。鉴于设区的市基本上是传统上的地级市，与直接隶属的省级离得最近，省级立法成为标杆，省里怎么做设区的市便怎么做。由于省级人大审议的法规草案大多由省级政府法制办或者相关部门、单位起草，且地方性法规均带有行政管理性质，而各级政府及相关部门又直接承担着行政管理之责，且法规制定后还要由上述部门来执行。此外，行政部门过去还有制定规范性文件的经验。因此，法规草案理所当然地由他们起草。

　　第三种是因地制宜，实际可行。即从实际和有利于工作出发，具体情况具体分析，紧密联系法律政策规定和本地实际，分析确定法规草案是由人大起草或者是由政府起草。

　　三、人大对立法工作是全方位主导

　　人大是宪法、地方组织法和立法法规定的立法机关，人大对立法的主导是全方位、各环节的主导，既包括法规的立项、审议、表决、批准、公布，也理所当然地对法规草案起草进行主导。那种认为人大只负责审议而不管审议什么的观点，有如只管吃饭、不管点菜，别人端什么自己吃什么，这种被动应付无疑会丧失人大对立法的主导。同时，认为立法起草就是政府及其部门的全部任务，与人大没有关系或者关系不大的观点既无法律依据，又无实际可能。毋庸置疑，政府及其部门在法规草案的起草方面是占有一定的优势和便利，但由此得出其就一定比人大组织起草当然要强的结论未免失之偏颇。目前绝大部分设区的市相继被授予地方立法权后，人大均建立健全了专门的立法机构（人大法制委、常委会法工委），而同级政府虽然有法制办，也有具体制定政府规章的立法职能，但他们并非专门的立法机构，不少政府部门内部连法制机构都未设置，根本无力起草法规草案；人大有专门立法人员，而政府及其部门则基本没有；人大有足够的精力从事立法工作，但政府本身行政工作十分繁忙，很难履行法规草案起草之责；人大立法的积极性普遍比较高涨，而有些政府部门受各种主客观条件的限制，主持或者参与法规草案起草的积极性并没有人们期待的那样高，其重要的佐证就是有的市每年从政府及其部门征集到的立法计划数不超过3件。还有，设区的市法规草案起草工作根本不能与省级相比，省级政府及其部门与设区的市在立法历史、立法基础、立法资源、立法动因上有着天壤之别，争着起草法规草案、想着法子挤进立法计划的“笼子”，所以，省和市在法规草案的起草上万不可简单地画等号。

　　四、人大主导立法起草工作的重点

　　人大主导法规草案起草是否意味着人大要对这项工作大包大揽？显然不是。人大在法规草案起草问题上也要依法进行，既不越权，也不失职。

　　人大对法规草案起草的主导应当重点体现在两个方面：一方面，是主持制定立法规划和立法计划。立法规划和立法计划是起草法规草案的基本前提，其重点是出好题目，选好项目。人大在组织制定立法规划和计划时要有自己的观点，旗帜鲜明地提出应当或者不得制定什么法规，形象地说，人大要能吃饭，还要能“点菜”，即能够确定立法项目，而不能人云亦云，任凭政府提议立什么法，人大就同意立什么法。另一方面，人大要组织起草具有“三性”的法规草案。对组织起草法规草案这个问题，人大和政府要明确大致边界，根据立法法第五十三条和相关地方人大立法条例规定，制定综合性、全局性、基础性的重要法规可以由有关的人大专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。如果说这里用的是“可以”起草来表述的话，那么湖北省委《关于加强党领导立法工作的实施意见》中则明确要求：“起草综合性、全局性、基础性的重要法规草案，由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作机构组织有关部门参与，并形成常态化制度。”这里人大对法规草案的起草就不是“可以”主导而是“应当”主导了。

　　那么何为具有综合性、全局性、基础性的法规呢？

　　综合性就是内容涉及多个方面的法规。主要包括法规内容跨区域、跨部门、跨行业、跨阶段；涉及多个执法主体和政府部门及相关单位，工作职责容易“撞车”和条块管理交叉，体制机制不顺等方面的问题。有些从名称就可以看出是综合性的法规，如城市综合管理条例等。

　　全局性就是涉及整个局面、牵一发而动全身的法规。这种法规或者是其范围很宽广、或者内容很浩繁，如有些地方制定的经济技术开发区管理条例、风景名胜区保护条例、生态建设促进条例等就是如此。

　　基础性是指具有最基层、最先导的法规。如在设区的市立法起步阶段要先确定规制，于是出台立法条例就是首选。当然，这些立法条例前面大都冠以“人大及其常委会”的限制词，而没有像立法法那样以“××市立法条例”冠名出现，主要是对制定立法条例中包括政府规章的内容并无全国人大授权。即使是有这个授权，也应当由人大组织起草。

　　整合力量、扬长避短，会产生“1+1﹥2”的效果；“不谋全局者不足以谋一隅，不谋万事者不足以谋一时”；“基础不牢、地动山摇”。这些都说明综合性、全局性、基础性工作的重要。然而，由于设区的市立法工作刚刚起步，且这个层级的立法内容主要表现在对上位法进行细化，注重针对性，重在具体执行方面；加之设区的市立法能力还很不足，因此除非十分必要，还是少制定一些带有上述“三性”的法规为好，而是尽量体现内容特色、突出地域特色、找准立法切口、大小恰如其分。

  （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）