党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准……加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设……完善法律执业准入制度。”本文拟就认真落实四中全会精神，适应民主立法、科学立法、高质量立法的需要，实现立法队伍建设的正规化、现代化、常态化，亟待建立立法队伍准入制度，迅速制定《立法官法》（建议名）的问题提出一些拙见。

    一、立法队伍实行准入制度势在必行

　　自依法治国，建设社会主义法治国家被确定为我们党治理国家的基本方略以来，特别是党中央开展“四个全面”战略布局以来，我国的行政执法队伍、司法队伍无论是从数量还是质量、从内部到外部、从教育到管理、从选人到用人，都开始形成一套具有中国特色、适应工作要求、符合具体实际的体制和运行机制。

　　全国人大及其常委会颁布施行的一系列行政法律，许多涉及行政执法人员准入的规定。司法队伍准入不仅有国家《法官法》、《检察官法》等法律，而且有一系列的配套制度。目前我国的行政执法人员已占到公务员队伍和参公人员总数的70%以上；法院、检察院系统的工作人员也已在50万人以上。无论是行政执法队伍还是司法队伍，管理制度日臻逐步完善，管理水平迅速提高，队伍形象逐步提升。

　　与行政执法和司法队伍严格的准入条件绝然相反的是，立法领域目前竟没有一部法律有立法人员准入的规定，甚至连红头文件都罕见。这就出现了一个非常奇特的现象：一方面，行政执法人员尤其是司法人员的准入条件近于苛刻。按照相关法律规定，行政执法人员必须符合下列条件：行政执法机关或授权组织的工作人员；年满十八周岁、具有高中以上文化程度；没有受过刑事处罚或开除公职的行政处分；已经取得专项行政执法资格；法律、法规和规章规定的其他条件。因为新进公务员序列都应是国民教育本科以上学历，事实上高中或大专学历已不可能成为行政执法人员。再以《法官法》确定的法官任职条件为例（《检察官法》规定的检察官任职条件也基本相同），《法官法》第九条规定，“担任法官必须具备以下条件：具有中华人民共和国国籍；年满二十三周岁；拥护中华人民共和国宪法；有良好的政治、业务素质和良好的品行；身体健康；高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年………获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年。”该法第十二条还规定：“初任法官采取严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”众所周知，国家司法考试被誉为“天下第一考”，非常难过关。不仅如此，按照司法体制改革的要求，法官、检察官还要实行员额制，担任法官、检察官的比例，最高不得超过本院全部在职干部总人数的39%。也就是说，即使达到了法官、检察官规定的任职条件，而且通过了国家统一司法考试也不一定能够成为法官、检察官。另一方面，立法队伍的准入显然门槛低得多，似乎只要是国家公务员就可以成为立法工作者。立法活动是人大依法行使职权管理国家和社会事务的高级形式，立法活动的严肃性、规范性决定了立法队伍的政治性、专业性。因此，建立立法队伍准入制度势在必行。

　　立法队伍准入标准的缺失，主要有以下原因：

　　数量微小。截至2015年3月15日《立法法》修改、赋予全部设区的市行使地方立法权之前，全国仅有（不含台湾）的31个省、自治区、直辖市和49个省会市和较大的市、经济特区市拥有地方立法权（共计80个地方）。从事立法工作的人员与庞大的执法队伍、司法队伍相比显得微不足道。

　　上强下虚。我国过去的立法机构呈现倒金字塔型，除一定数量的自治州、自治县外，立法队伍主要存在于国家级和省会市、较大的市及经济特区市，一些设区的地级市没有授予立法权，这些地方当然就不可能有立法队伍了。

　　起步较晚。相对于行政执法和司法工作，我国的立法工作从整体上讲要迟许多年。1955年，我国第一部《宪法》规定：“全国人大是行使国家立法权的唯一机关。”1955年7月，全国人大“授权常务委员会依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单项法规”。1959年，全国人大进一步明确：“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间……对现行法律中一些已经不适应的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”1979年，全国人大赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会行使地方性法规制定权。1982年，全国人大规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市……可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定。1986年，《地方人大和政府组织法》将较大的市“拟定地方性法规草案”修改为“制定地方性法规”。2000年，全国人大制定《立法法》，赋予经济特区所在地的市以地方立法权。2015年，修改后的《立法法》将地方立法权扩大到所有设区的市，同时对4个不设区的地级市及自治州赋予地方立法权。可以看出，立法权赋予的渐进性十分突出，呈逐步扩大的态势。

　　配角地位。长期以来，我国60-80%的法律草案都由行政机关起草。不仅是过去，这几年也是如此。数据显示，十二届全国人大常委会列入立法规划的68件法律案中，委员长会议牵头或者起草的仅4件，专门委员会起草的13件，剩下的51件主要由国务院牵头或提出，将近61.8%。人大及其常委会的主要任务事实上只是修改、审议立法。所以才有了“立法部门化、部门利益化”之说。

　　由于上述几个原因，过去立法队伍的来源主要是从事立法工作的机关直接从高校毕业生中择优选任。立法队伍无准入制度，不像《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》那样规定严格。当然，由于人员少，又主要在上层，这支队伍总体素质较高，再制定准入制度的问题容易被人忽略。

    二、建立立法队伍准入制度刻不容缓

　　如果说过去建立立法队伍准入制度还是显得不是十分迫切的话，那么现在随着地方立法不断发展大，全国237个设区的市（《立法法》修改后又有2个地区改为设区的市）、4个不设区的市、30个自治州将肩负起地方立法的任务；省级人大常委会还要对上述地方的法规案进行审查批准，也大大增强了工作量。这些都需要增加立法人员。如此保守地估计，全国将新增立法人员在2000人以上。新授予立法权的设区的市的立法工作，是在零基础上开始的，因此，立法队伍的素质更显得重要。

　　当前，立法工作面临一些新的挑战，呈现许多新特点：全面深化改革对地方立法提出了更高的要求，更严的标准，立改废释任务越来越重；很多立法项目涉及深层次矛盾和问题，迫切需要进一步提高立法质量，科学立法、民主立法的要求越来越高；利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，立法过程中必须统筹协调好不同主张和利益关系，立法难度越来越大；协调推进“四个全面”战略布局对立法需求十分迫切，立法资源有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间的矛盾凸现，对立法效率提出很高要求，立法节奏越来越快。可以说，没有一支高素质的立法队伍，很难实现立法与改革决策相衔接，立法从规范保障向引领推动转变。

　　高标准起步，树立质量第一理念。其实，无论是行政执法队伍还是司法队伍，其准入都经历了一个漫长的过程。“文化大革命”中，砸烂公检法，用所谓“军事管制委员会”、“军事管制小组”取而代之，党的十一届三中全会提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的要求和“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的目标后，从1979年开始充实公检法。一批被赶出政法系统的老干警被请了回来，一批虽然政治上清白，但没有法学背景、缺乏法治实践的中青年人，也在基本没有门槛的情况下走进了公检法机关，队伍良莠不齐。此外，为弥补正式干警力量的严重不足，还对外招聘了一批所谓合同制警察（主要在基层公安机关）。后来，逐步吐故纳新，特别是《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》的出台，在很大程度上严格了这三支队伍的来源，从源头上进行了规范。现在情况与当年已不可同日而语，高校法学院系像雨后春笋般发展起来，法学专业毕业生成为最难就业的专业之一。我们立法队伍应当避免重走过去的老路：先不论水平、能力高低，人进来再说，然后再来提高素质。在这次赋予立法权的设区的市中，亟待选拔一批政治强、学历高、懂法律，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护专业熟悉的人员。这是科学立法、依法立法的需要。

　　精细化立规，制定严格准入制度。一是迅速立法定规。建议全国人大常委会尽快把制定《立法官法》列入立法计划，这部法律应主要包括立法人员的准入条件及任职、等级、考核、培训、奖励、惩戒、保障等内容；省级人大常委会也应抓紧制定立法人员准入办法。二是明确准入标准。除了基本标准、政治标准、身体标准外，还应符合如下三个条件：学历条件，可参照《法官法》、《检察官法》规定的相关标准。经历条件，具有从事法治实践工作的经历；设区的市立法人员还应尽可能有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护工作方面的经历。能力条件，有较强的文字写作能力。这方面的要求，应比对公检法机关的干警要求更高。三是健全规章制度。党委、人大常委会应根据立法的要求和工作实践制定一些具体的文件，达到准入条件只是进门，还要经过不断地培训、挂职和工作锻炼，才能成为合格、优秀的立法工作者。

　　法治是治国之重器，良法是善治之前提。良法呼唤高素质的立法队伍，我们要抢抓党和国家重视立法、支持立法、保障立法的有利契机，不辱使命，切实做好立法工作，为全面推进依法治国贡献力量。

       （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）