人民代表大会作为国家权力机关运用法定方式行使监督权，有三点意义不容忽视：其一，人大运用法定监督方式是人大制度存在的必要基础。我国宪法与法律赋予了各级人大及其常委会对国家重大问题作出决定并实施监督的法定职权，从而形成各级人大对其他国家机关权力的制约。可以说，承认人大的法定监督权，就是承认人民代表大会是我国根本政治制度的政治地位；而动摇人大的法定监督权，就是动摇人民当家作主的根基地位。其二，人大运用法定监督方式是社会主义民主法治建设的内在要求。人民民主是社会主义的生命，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是广大人民群众行使国家权力的根本制度渠道。此外，人大运用法定监督方式不仅是社会主义法治建设的重要保障，也是确保人大科学立法取得绩效的必然要求，其有利于实现社会主义法制的统一与权威。其三，人大运用法定监督方式是国家治理体系现代化的具体践行手段。人大制度本身即是现代化国家治理体系的重要组成部分，人大履行好监督职责，更是国家治理能力现代化的集中表现。其不仅能够实现对行政机关内部重大决策合法性、合理性的有效审查,还能确保督促司法机关公正司法。

       一、法定监督方式的内容梳理

　　人大运用法定监督方式之于国家、社会的重要意义已经成为社会各界的普遍共识，为了让各级人民代表大会更规范地行使监督职权，全国人大在八二宪法实施后先后通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等诸多法律。尤其是《监督法》的实施，使人大监督有了刚性的专门法律规范及具体的法律保障。法定监督方式的进一步明确，也极大地拓展了人大监督的深度、广度和力度。依据我国《宪法》、《组织法》、《立法法》以及《监督法》等法律法规，我国人大现行的法定监督方式有：（一）听取和审议“一府两院”的专项工作报告；（二）对本级政府的计划、预算以及审计进行监督；（三）检查法律法规的实施情况；（四）规范性文件的备案审查；（五）询问和质询；（六）特定问题调查；（七）撤职案的审议和决定。

　　依据实施效果，笔者将上述法定监督方式划分为两大类：一类是适用相对较多的法定监督方式；这类监督方式为听取和审议“一府两院”的专项报告，对本级政府的计划、预算以及审计监督，检查法律法规的实施情况。这三种法定监督方式在人大监督过程中相对较多地被适用，因为上述三种方式在人大会议中仪式感较强、社会知名度较大，每年人大会议或常委会会议的议程中基本都包含上述三种法定监督方式。此外，上述方式在适用上柔性色彩较强，对于被监督对象而言其手段较为缓和、内容也较容易被接受。但就实施效果而言，上述方式实施的有效性受到社会一定的质疑，存在“走走过场、落实不到位”之嫌。

　　另一类为较少适用的法定监督方式；此类监督方式为规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查和处理撤职案。就规范性文件的备案审查而言，现在人大监督中充其量只有“备案”，“审查”的力度不够，因审查带来的撤销文件更是少之又少。大多数情况下，人大与政府部门会进行事先沟通，由政府部门自行修改或废止不当文件。就询问和质询而言，地方人大常委会也很少有质询的案例,而多数会选择专题询问。就特定问题调查而言，人大在特定问题调查上的权力行使基本处于虚置状态，且在县、市、省、全国四级人大的实际适用中呈逐级递减趋势，越往上实际运用则越少。就处理撤职案而言，经由各级人大免职的国家工作人员基本出于年龄原因或司法问题，各级人大主动提出撤职案的情况则几乎没有。

       二、法定监督方式运用较少的原因分析

　　可以说，各级人大及其常委会可以运用的法定监督方式有不少，但在实际工作却运用很少。换言之，各级人大在运用法定监督方式上与立法预期还存在着一定差距。这主要受到主客观原因、内外部环境、历史现实条件等诸多因素的影响。具体来说，制约人大运用法定监督方式的影响因素有以下几点：

　　其一，困于外在体制。有效的监督必须以充分的知情为前提。在地方政府已然占据绝大部分社会资源（当然也包括信息资源）的情况下，人大机关很难通过第三方的独立渠道获得客观、真实、有效的政务信息。相反，人大所获取的信息源基本来自于其所监督的“一府两院”。因此，各级人大听取和审议“一府两院”的工作报告就存在严重的信息不对称问题。行政机关、司法机关有可能基于自身部门的利益考量，隐瞒不利信息、浮夸统计数据乃至省略对工作报告的具体说明。在这种情况下，即便人大运用了法定监督方式，也很难达到立法预期中的监督效果。

　　其二，缚于立法疏漏。截至2016年，《组织法》、《选举法》以及《代表法》曾历经多次修改，《监督法》也于2006年第十届全国人大常委会通过并于2007年正式施行。这些法律的制定、实施以及修改，充分表明中央立法对人民代表大会制度是我国根本政治制度这一政治现实的高度重视。但就专门规范人大常委会行使监督权的《监督法》而言，笔者认为至少还存有两处疏漏之处。一是《监督法》中的原则性条款多，可操作性条款少。法定监督方式的法条基本上属于实体性的权力条款，纵观整篇《监督法》，该法中关于怎样实施程序化操作的法律条款要么过少，要么过于抽象。以“特定问题调查”为例，《监督法》第7章第39条至第43条规定了特定问题调查的内容，但针对调查的四个核心问题（要不要调查、如何调查、什么时间调查、调查什么）的规定原则性过强，不便于操作。可操作性条款的缺失使得各级人大常委会在法定监督方式的运用上具有较大随意性。二是《监督法》中没有相对应的法律责任条款。《监督法》通篇没有关于法律责任内容的条款。这里的法律责任主要指代两方面：一方面是指人大常委会作为监督主体运用法定监督方式时而出现不当法律结果，应负的法律责任。具体来说，在运用法定监督方式时，针对是否虚置法定监督方式而不作为、如何运用法定监督方式、有无滥用法定监督方式等诸多情况，人大常委会作为监督主体似乎都不需要承当法律责任。这也无可避免地造成人大代表及常委会组成人员欠缺运用法定监督方式的积极动力。另一方面是指，“一府两院”作为被监督对象，没有落实人大常委会给出的具体监督意见而应承担的法律责任。比如《监督法》第37条规定，质询案的人大常委会对受质询机关答复不满意，可以提出请求，受质询机关再作答复。那么，如果人大常委会在受质询机关再作答复后仍旧不满意，不能够采取惩戒性措施以使受质询机关负上相应法律责任，那么质询作为人大常委会的一种法定监督方式，很难起到刚性的监督效果。

　　其三，囿于配套机制。《监督法》颁布后，我国形成了以《宪法》、《组织法》、《立法法》以及《监督法》为龙头的人大监督法律体系。但是，相应配套机制的缺乏，使得人大在运用法定监督方式上无从着力。具体有以下两方面：

　　地方配套立法的内容同样过于原则化，且缺乏操作性。还是以《监督法》中“质询”这一法定监督方式为例。《监督法》中没有明确规定质询案的启动要件、质询案的提交时间及答复时间，这也是《监督法》被人诟病的地方。根据《立法法》64条规定，为了执行法律规定，地方人大可以制定地方性法规。笔者查看了辽宁、湖北、湖南、浙江、江苏、四川、福建等十个省份自行制定的关于《监督法》的实施办法，只有福建省对于质询案的答复期限作出明确规定。其他省份的实施办法则没有相应的规定。

　　《监督法》本身规定的监督公开制度没有落实到位。监督公开制度可以说是运用法定监督方式的必要配套机制，监督公开制度的有效运行能够吸引广大公民通过制度化渠道督促各级人大运用法定监督机制。在我国现行《监督法》中，规定了“公开”原则，规定了“公开”义务，也规定了“可以不公开”的例外情况。但是关于公开的事项、公开的方式、公开的时间、公开的内容以及公开的责任均语焉不详，这也使得监督公开制度同样被虚置，无法有力地促进法定监督方式的运用。

       三、完善法定监督方式运用建议

　　我们应当在实际工作中探索科学办法、有效机制，积极帮助探索改善人大监督的有益规律。促进各级人大及其常委会更多运用法定监督方式、落实监督效果的具体意见有以下几点：

　　其一，以树立人大权威为前提。权力的运行必然以权威的存在为必要前提，没有权威，权力必将失去有效行使的基础。各级人民代表大会是我国的权力机关，在法治建设和各项事业发展中居于举足轻重的关键位置。可以说，人大权威的大小是人大开展监督工作的基本前提。因此，树立人大权威，首先必须让广大党政干部、人大工作者、被监督对象以及人民群众对人大制度的地位、性质和作用有一个清晰、正确的认识。正如习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上所强调：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本制度安排，这一制度的运行，直接关系着党、国家以及人民的根本命运、前途。因此在实践中，需要我们加强对人大权威重要性、必要性的宣传和教育。当然，人大权威的树立不仅源自于人们对人大制度的认识与尊崇，更需要广大党政干部、地方人大工作者在人大制度运行过程中的实干与担当。从根本上讲，人大运用法定监督方式的实践活动是人大监督权威树立、强化的中心环节和关键举措。

　　其二，以健全监督机制为抓手。各级人大可以从加强自身建设、健全监督机制入手，逐渐提高运用法定监督方式的实效。一方面，各级人大可以加强人大常委会和专门委员会的建设。就加强各级人大常委会建设而言，各级人大可以提高常委会中专职委员的比例，将一些精通经济法律专业知识、年富力强的人员推选为常委会组成人员。同时在保障各级人大所需财力和编制的基础上，适当扩充人大常委会工作人员的人数，解决各级人大在运用法定监督方式过程中工作多、内容复杂、人员少的难题。就加强人大专门委员会建设而言，可以增强人大专门委员会的数量以及专门委员会工作人员的编制。虽然各级人大专门委员会只是具备辅助性功能的内设机构，不能代为行使人大监督权。但通过上述改良方式，可以健全人大的内设机构，保障人大能够更好地运用法定监督方式。另一方面，各级人大可以完善自身与政府部门的协调机制。比如，湖北省人大常委会于2013年出台了《湖北省人大常委会预算工作委员会与省人民政府相关部门关于建立沟通协调工作机制的意见》，与财政、审计、国税、地税等联系部门制定了《关于建立沟通协调工作机制的若干规定》，从而在一定程度上破解了人大与政府间预算信息不对称的难题，增强了运用法定监督方式进行预算审查监督的及时性、有效性。

　　其三，以疏导公民参与为动力。公民参与不仅是公民实现自身权利的重要途径，也是国家实现治理现代化的关键环节。公民参与既包括公民直接或间接参与国家权力机关及领导人的选举产生，也包括参与国家公共事务的管理，而人大运用法定方式行使监督权无疑属于国家公共事务管理的内容范畴。公民参与人大监督，使得广大社会公众能够通过注入压力、提供动力的方式督促各级人大更好地运用法定监督方式。

　　公民参与人大监督工作的具体方式是多种多样的，就目前而言可主要着力于以下两种方式：一是监督过程公开化。以“人大听取和审议一府两院专项工作报告”这种监督工作形式为例，在人大监督会议开始前，地方人大可以通过地方主流传媒公开向社会公众公开征集监督议题。在人大监督会议中，可以直接或间接地安排、邀请公民（包括当事人）列席旁听，乃至将监督会议过程通过当地电视媒体及网络予以全程直播。而上述意见也并不违反《监督法》的具体规定。二是公民直接参与监督环节，在监督会议开始前，人大代表应当保持与社会公众的紧密联系。就监督会议的议题，人大代表应进行广泛的社会调研，了解群众真实的想法。在监督会议中，可以在政府报告、人大审议以及小组讨论等传统步骤外，单独设立公民发言环节，旁听的公民（或者当事人）可以在此环节中对陈述有关事实、发表相关观点甚至与政府部门工作人员就该议题进行辩论。在监督会议结束后，还可邀请公民参与评议地方人大对“一府两院”的审议意见的执行情况，填写满意测评表，为下次人大监督会议的议题、议程做好更为充实的准备。

其四，以落实监督责任为保障。如果要将权力关进制度的笼子里，那么落实好监督责任是根本保障。如前所述，此处的监督责任应当涉及两方面的责任：即监督主体的法律责任以及被监督对象的法律责任。首先，人大常委会组成人员违反《监督法》或者人大代表在应当履行监督职责但未履行，应当承担相应的法律责任。其次，受人大监督的“一府两院”没有有效落实人大给出的具体监督意见，也应当承担相应的法律责任。