一、我省乡镇人大工作条例的立法背景

　　乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础,是广大人民群众参与管理地方国家事务、行使当家作主权力的基本形式和重要途径，在我国基层国家政权体系中居基础和主导地位。乡镇人大代表占我国五级人大代表总数的70%以上，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁和纽带。多年来，我省乡镇人大坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，依法行使职权，为推动当地经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。同时，由于现行的法律法规大都只对县级以上人大及其常委会的职权、履职内容、工作程序作出了明确规定，对乡镇人大涉及较少，乡镇人大履职行权缺乏必要的、明确的规范。乡镇人大工作难开展、有权难行使、行权受制约的现状与基层民主政治建设的要求、人民群众的期盼有较大差距。乡镇人大法定职权行使不到位、人大会议质量不高、代表选举工作不规范、代表履职不充分、人员和经费保障不配套等问题普遍存在，各种问题和矛盾日益凸现。为加强乡镇人民代表大会制度建设，保证乡镇人民代表大会依法行使职权，在深入调研、充分论证和征求各方面意见的基础上，《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》（以下简称条例）于2016年9月14日由省十二届人大常委会第二十四次会议审议通过。条例的颁布实施，对于推进我省乡镇人民代表大会制度与时俱进，充分发挥乡镇人民代表大会作用，巩固党的执政基础，加强基层政权机关建设，推动乡镇人大工作的规范化、制度化，具有重要意义。

　　二、条例的主要特色

　　在贯彻落实上位法及中央、省委有关文件精神的基础上，条例主要体现了三个特点：

　　一是简便。条例在立法模式上采取简易体例，不分章节。内容上不追求大而全，除涉及根本性原则和个别需要增强操作性的条款外，凡上位法有明确规定的，如乡镇人大的具体职权，乡镇人大主席、副主席和乡镇政府领导人员的选举事项，乡镇人大代表的基本权利和义务等内容，原则上不再重复规定。

　　二是实用。条例坚持以解决实际问题、充分发挥乡镇人民代表大会作用为导向，注重针对性和操作性，着重对乡镇人大的三大核心职权，主席、副主席的职责，主席团分别在乡镇人民代表大会会议及闭会期间的职责，及基层人大反映比较强烈，但上位法涉及较少的代表小组活动、代表履职管理及履职要求、代表联系群众、配套保障措施等方面的内容进行了规范和细化，着力解决乡镇人大工作中的重点和难点问题。

　　三是创新。条例遵循了上位法确立的指导思想、立法原则和基本方向，但又没有拘泥于上位法，部分条款是根据中央和省委文件的有关精神，把我省实践探索的成熟经验直接转化为相关规定，体现了我省的地方特色。如，为了方便主席、副主席履职，条例明确提出，乡镇人民代表大会主席提名为县级人民代表大会代表人选；根据工作需要，副主席也可以提名为县级人民代表大会代表人选。

　　三、条例的主要思路及内容

　　条例共二十四条，主要对乡镇人民代表大会会议，代表资格审查委员会，主席团、主席、副主席的职责，代表履职，配套保障措施等进行了规范和界定。

       （一）明确了乡镇人大的履职内容和履职方式　

       针对普遍存在的乡镇人大履职行权不到位，人大会议存在会期短、会议质量差，代表选举不规范等问题，条例一是明确了乡镇人民代表大会依法行使重大事项决定权、监督权和选举权等核心职权。二是根据中央文件精神，明确规定乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，每次会议会期不少于一天；有选举事项时，会期可以适当延长。为了提高会议过程中有关报告的审议质量，条例提出，乡镇人民代表大会举行会议时，可以设立议案审查委员会、财政预算审查委员会，在主席团领导下开展工作，对议案提出办理意见，对预算草案提出审查意见；乡镇人民代表大会会议审议各项报告、议案时，乡镇人民政府应当按照要求安排有关负责人到会听取意见，回答询问，会后认真研究处理代表的意见、建议并及时反馈。三是对乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的产生、构成及工作职责、工作程序予以明确。

　　（二）规范了乡镇人大主席团的构成　

　　根据新修订的地方组织法，结合我省乡镇合并后规模扩大的现状和乡镇人大主席团开展工作的实际需要，条例规定，乡镇人民代表大会召开会议时，选举主席团；主席团成员由七人至十三人组成，代表名额超过一百人的，主席团成员不超过十五人，具体名额由县级人民代表大会常务委员会决定；乡镇人民代表大会主席、副主席为主席团成员。为防止乡镇人大主席团成员“党政化”，集体行权的“合议制”变成“首长负责制”，条例同时规定，主席团成员不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，应当向本级人民代表大会辞去主席团成员的职务。

　　（三）细化了乡镇人大主席团，主席、副主席的职责　

　　根据地方组织法以及中央、省委文件精神，条例结合我省乡镇人大工作实际，规范和细化了乡镇人大主席团在乡镇人民代表大会会议期间及闭会期间的工作职责，并与乡镇人大主席、副主席的职责进行了统筹衔接。条例明确了乡镇人民代表大会主席、副主席的八项职责，主席团在会议期间的八项职责及在闭会期间的十二项职责。

　　（四）体现了代表履职的新要求　

　　鉴于代表法对代表的权利义务规定得比较明确，条例只对乡镇人民代表大会代表的基本权利和义务有重点地进行了概括性规定，同时根据中央和省委有关文件的新要求，对代表出席会议、参加闭会期间的活动、加强同人民群众的联系、恪守宪法和法律，正确处理个人职业活动与履行代表职责的关系等方面作了细化规范。

　　（五）强化了配套保障措施　

　　良好的履职环境是充分发挥乡镇人大作用的前提和基础。为给乡镇人大履职行权提供良好的条件，条例要求各级机关和组织要支持代表依法履行职责，为代表执行职务提供必要条件，切实尊重代表的权利，以保障代表依法履行职责，更好地发挥代表的作用。对于基层人大普遍反映的经费和人员保障不到位的实际问题，条例规定，乡镇人民代表大会会议经费、代表活动经费、选举工作经费、办公经费应当列入财政预算并予以保证，专款专用，为代表履职和乡镇人大开展工作提供经费保障。同时，乡镇人民代表大会还应当配备工作人员，协助乡镇人民代表大会主席团及主席、副主席开展工作，为乡镇人大工作提供人员保障。

　　（六）回应了几个实际工作中的突出问题

　　条例对立法调研过程中基层反映比较强烈和条例草案的审议过程中常委会组成人员存在分歧的几个问题进行了界定和厘清。

　　一是关于乡镇人民代表大会每年召开会议的次数问题。在条例的立法调研过程中，一些基层人大提出，鉴于当前乡镇人大的现况，规定乡镇人民代表大会每年召开两次会议，既无必要，也不可行。在条例草案审议的过程中，常委会组成人员认为，中央有关文件对此已经提出了明确要求，同时为了规范乡镇人大主席、副主席、主席团组成人员以及政府领导人员因人事变动频繁带来的法律问题，加强乡镇人大对财政预算调整和预算执行情况的监督，保证乡镇人大充分行使选举权和监督权，乡镇人民代表大会每年召开两次会议是必要的。

　　二是关于乡镇人大主席团的定位问题。根据地方组织法和地方组织法释义，乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机关，但在下次乡镇人民代表大会会议正式召开前仍然是存在的，并有一定的工作职责。地方性法规在没有赋予主席团行使如可以接受乡镇人大和政府领导人员辞职、任免个别乡镇长等法律规定属于乡镇人大职权的前提下，规定主席团在大会闭会期间承担某些日常工作是可以的，也是必要的。基于这个精神，条例分别赋予了乡镇人大主席团在乡镇人民代表大会会议期间和闭会期间的职责，并与乡镇人大主席、副主席的职责进行了协调划分。

三是经费和人员保障问题。在立法调研过程中，基层人大普遍反映，乡镇人大没有充分发挥法定的职能作用，一个很重要的原因是缺乏必要的经费和人员保障。许多地方没有将乡镇人大履职行权所必需的会议经费、选举经费、代表活动经费、办公经费纳入财政预算，有的地方虽然了纳入财政预算，但没有做到足额保障，专款专用，只是采取了“实报实销”等变通方式。同时一些地方没有为乡镇人大配备必要的工作力量，导致部分乡镇人大“无钱办事，无人理事”的现象比较突出。针对这些情况，条例对经费和人员的配套保障措施作出了专门的规定。此外，关于乡镇人大履职经费列入哪一级财政预算的问题，考虑到各地情况不尽相同，条例只规定了经费纳入财政预算，具体是列入县级财政预算还是乡级财政预算，由各地根据实际自行确定。