根据《中华人民共和国立法法》规定和省人大常委会授权，从2016年1月1日起，全省12个设区的市、州可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面正式行使地方立法权。这对长期以来渴望有立法权的地方无疑是一个巨大的福音。可以预见，这必将大大推进地方法治建设的进程。然而，制定高标准、高质量的良法却并非易事，实现从一无所知向基本具备立法能力的转变、从完全外行向基本内行的转变、从单一立法向综合立法的转变、从简单立法向优质立法的转变，还需一个相当漫长的时间、还要一段相当艰巨的过程。本文拟就设区的市在地方立法工作中应当遵循的基本原则提出几点拙见。

       一、必须遵循党领导立法的基本原则

　　中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义法治建设的领导力量。党对立法工作的领导，主要是政治领导，是路线、方针、政策的领导。所谓立法，就是把党和人民的主张通过国家权力机关立法上升为国家意志。习近平总书记在党的十八届四中全会上所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”党对立法工作的领导是地方立法得以顺利进行的根本。离开了党的领导，立法工作将一事无成。

　　怎样才能实现地方党委有效领导立法工作呢？我以为这要从两方面来体现，一方面，地方党委要经常听取人大常委会党组关于立法工作的情况汇报，讨论研究立法工作中存在的重大问题，作出立法工作的重要决定、意见和建议；以党委名义批转立法工作规划和年度计划；调整决定立法涉及的重大体制和重大政策问题；协调解决立法中的重大分歧；及时选配立法干部，把好立法干部的政治关、业务关、能力关。另一方面，人大常委会党组要主动争取党委对立法工作的领导，经常报告党委研究解决涉及到立法工作的重大问题；及时提请解决加强立法队伍建设以及解决队伍建设中存在的困难，向党委积极推荐政治强、作风硬、懂业务、有能力的同志担任立法干部等。

       二、必须遵循人大主导立法的基本原则

　　人大及其常委会是立法机关。但前些年，由于立法能力不适应等原因，许多法规草案是由政府部门提议和起草的，部门权力和利益往往影响到法规草案的内容；有的部门对制定明晰自身责任和义务、限制自身权力的立法积极性不高。还有的地方领导“拍脑袋”决策，搞立法上的“形象工程”、“政绩工程”，不讲质量，仓促出台一些法规，甚至出现了类似限定厕所内超过两只苍蝇就要处罚的奇葩规定。如果完全依赖部门立法不可避免地带来法律部门化、部门利益化，导致腐败的滋生蔓延。正如习近平总书记所指出：“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不太管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场经济秩序造成障碍……”强调人大主导立法就是要有效改变这种局面，因为人大站在全局高度、人民立场，可以最大限度地做到客观公允，既会充分考虑提升政府权威和行政效率，又会更加注重顾及公民法人和其他组织的合法权益，尤其是弱势群体的合法权益，实现二者的有机平衡。

　　真正发挥人大主导立法的作用，应当做到：一是立法项目应由人大主导。立法项目要紧紧围绕党委、政府中心工作中事关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的内容，从有利于“五个文明建设”，有利于经济发展、社会进步、改善和保障民生来确定、调研、把握地方性法规的立项。二是立法草案应由人大主导。人大有关专门委员会、人大常委会法工委等机构可以提前参与有关法规草案起草工作；综合性、全局性、基础性的法案，应当尽可能地由人大常委会组织起草；专业性较强的法规草案，可以由人大常委会委托专业单位起草（这些单位既可以是行政机关，也可以是高校及科研机构，还可以是社会组织）。但无论如何，人大相关专门委员会及常委会工作机构不能对立法问题撒手不管。在很多情况下，还要参与被委托单位的起草活动。三是立法协调应由人大主导。立法是一项综合性很强的工作，历经立法的诸环节各相关方面都要共同配合。法规草案需要大多数人通过，立法实际上是统一大多数人的思想，把复杂的问题变得简单的行为。在这之中人大要统筹协调立法各个环节的工作，及时帮助解决立法中存在的问题，使大家求同存异，形成共识。要通过协调会、联席会、通气会、督办会等多种方式主动进行沟通，明确各方责任，顾全大局，实现对法规案的认同。四是立法队伍应由人大主导。没有一支高素质的立法队伍，要想制定出高质量的地方性法规只能是痴人说梦。立法工作需要借用“外脑”，充分发挥咨询组织、研究机构的作用。但内因是起决定作用的，“外脑”再发达，“内脑”空空也无济于事。要抓紧建立健全人大法制委员会和人大常委会法制工作委员会，配强配优上述两个机构的主要负责人，及时充实符合条件的人大代表担任法制委员会副主任委员、委员，并把那些懂法律、知世情、晓业务、爱写作、高学历的同志安排到立法工作岗位上。

       三、必须遵循科学民主立法的基本原则

　　立法是科学而不是儿戏，立法的过程，就是协调利益、平衡关系、化解矛盾的过程，也是各种利益关系凸显与平衡的过程。需要上升为法律法规来规范的问题，都不是轻而易举可以解决的。要求我们用马克思主义的认识论、辩证法来正确对待这些问题，在全面分析、准确把握的基础上，公开合理地划分权利，明确义务，对有冲突的各方利益作出兼顾、均衡。这都要求我们具备马克思主义的理论水平，运用中国特色社会主义理论思维，构建科学的立法体制，运用科学的立法机制，使用科学的立法方式，以科学严谨的态度进行立法。其一，立法职责要科学。前面阐述了人大在立法中的主导作用，而政府及其部门的基础作用也是不可忽视的。地方立法的三大领域相当部分涉及政府职能，且政府本身也可以制定规章。他们熟悉立法涉及领域的政策及专业知识，也有制定政府规章的经验。实践表明，政府及其部门仍然是法规草案的重要起草者之一。政府制定法规草案需要改进的是与人大的立法需求、立法规划和立法计划进行有效对接；同时，重要行政管理法规项目应由政府法制部门组织起草，对部门起草的法规草案文本，要严格审核，以保证质量。其二，立法方式要科学。要对立法项目的调研精心准备，反复论证，扬长避短，体现论证的专业性和公正性；要对有必要的项目进行立法听证，增加听证的数量；要探索网络听证和其他简易听证的有效方法；要充分采用听证结果；要做好立法效果的科学评估，注重立法前、中、后评估，特别是具有防范风险的表决前评估，最大限度地发挥评估的预判功能。其三，征求民意要科学。一要高度重视人大代表的意见。认真研究办理代表的立法建议案和建议，条件成熟时，及时列入立法计划并积极推动法规草案的起草工作。主动邀请人大代表参与立法工作，在法规草案、调研、审议过程中，通过各种方式及时征求人大代表的意见，也可以直接邀请代表参与立法调研和起草协调等工作。二要认真做好立法协商。充分倾听政协委员的意见和建议。三要积极听取专家学者的建议。充分发挥人大常委会立法顾问和立法研究等专家库的作用。四要通过各种方式广泛征求社会各界的建议。无论是立法项目的征集、立法内容的选择及公示等都要充分听取民意、体现民声，这既是立法程序中不可或缺的部分，也是提高立法质量的重要举措。

       四、必须遵循依法创新的基本原则

　　地方立法工作应该切实把握不抵触、不重复、有特色、针对性强这些基本要求。首先要服从上位法。既不能违反宪法和其他法律，也不能与省级人大及其常委会制定的地方性法规相冲突，还不能与国务院颁布的行政规章相矛盾。其二，要能接地气。地方性立法既要体现上位法的精神和基本要求，又不要全部或大部分照抄照转上位法的内容，否则制定这部法规就失去了意义。一要体现地域特点。文艺界有这么一句话，即越是民族的就越是世界的。以地方立法上来说，就要实现法规的本土化。二要体现时代特征。既符合法律的精神，又符合党委的要求，还要有一定的超前意识。三要体现民意特性。表达当地干部群众的意愿，既讲普通话（法言法语），又讲方言（老百姓能看得懂、做得到的规范）。其三，要注重针对性。一部地方性法规，要达到有用、管用、好用，还要会用的要求。立法要针对突出的问题，拿出操作性强的解决问题的办法、措施。这样才能使地方性法规和其他法律一样，也真正成为治国之重器、善治之前提。　　

  （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）