注：本文系王建鸣同志代表湖北省人大常委会在第二十二次全国地方立法研讨会的交流发言，限于篇幅，略作删节。

       改革开放是我们党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命。党的十八届三中全会对全面深化改革作了战略部署，将推动治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。法治是国家治理的基本方式。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。近年来，我省按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，围绕以良法促进改革进行了一些探索实践。

       一、全面深化改革对地方立法的新要求

　　立法功能上，从规范保障向引领推动转变。法是人类社会发展到一定阶段的产物，是调整人们行为或者社会关系的社会规范。法通过明确权利义务关系、设定行为模式、规定法律后果等，使一定社会关系成为法律关系，指引、教育、强制人们在法允许的范围内活动，对合法行为予以保护，对非法行为予以谴责、制裁、警戒、预防，维护法律秩序，体现法的规范、保障作用，这是从实践基础观察法的作用和功能。同时，法作为政治上层建筑，不仅由以经济为基础的社会关系所决定，而且也对社会产生反作用。法通过调整社会关系，规范人们行为，设定价值目标去引领实践、促进发展，体现法的引领、推动作用，这是从社会使命来观察法的作用和功能。当前，改革发展对立法的要求已不仅仅是总结实践经验，巩固改革成果，还需要通过立法做好顶层设计和总体规划，为改革发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，引领改革进程、推动科学发展。可以说，改革发展的不断深入，促进了立法理念的转变，推动了立法机制的创新，催生了立法引领功能。

　　立法决策上，从经验总结向科学前瞻转变。立法是经济社会客观规律的反映。马克思说，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”一直以来，各地立法机关以提高立法质量为核心，深入开展立法调研，广泛听取群众意见，认真总结实践经验，把握客观规律，使主要制度设计更加科学，条文有很强的可执行性、操作性，做到务实、管用。在全面深化改革的背景下，要引领改革发展，必须借智借力，充分发挥立法工作者、实际工作者、专家学者和广大人民群众的聪明才智，准确把握立法规律和经济社会发展规律，加强立法预测和前瞻，使立法合乎未来的发展趋势，推动经济社会发展。特别是要处理好立法与改革决策的关系，深化改革与完善立法同步推进，坚持围绕改革发展的重点领域来开展立法，加强顶层设计，提高改革的系统性、整体性和协同性，以立法引领改革、推动改革、保障改革。

　　立法方法上，从注重稳定性向适时变动转变。保持法的相对稳定是制定法律法规的基本原则之一。法作为规则系统，它体现、确认并保护着一定的社会秩序，应当保持一定的稳定。根据法律规定，人们可以预先知道法律对自己已作出或拟作出的行为的评价，以及所必然导致的法律后果，从而自觉、自主地调整行为，使之更加符合法的规定。在全面深化改革时期，改革涉及经济、政治、社会各个领域，社会关系处在变动之中，立法呈现出适时变动的特点，要求协调法律的稳定性与变动性，保证法的权威。一些应兴应革之事，有了政治决策，应当及时推动法律法规的立改废工作，用新法代替旧法，体现变动性；改革的自我发展的性质、改革环境的稳定以及改革成果的巩固，又要求新法保持一定的稳定,体现稳定性。

       二、湖北立法引领推动改革的主要探索

　　加强改革综合立法，凝聚改革力量。推进改革发展，不仅要靠思想上与时俱进，更要靠法制的坚强保障。要通过立法明确改革发展的总方向，凝神聚力，使之不动摇、不懈怠、不折腾。

　　武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验，是党中央交给湖北的重要改革任务。省人大常委会2009年出台《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，坚持以促进为出发点，把宏观性、纲领性作为立法的着力点，明确了城市圈建设的目标和任务，同时对改革试验的主要方面如责任主体、协调机制、表彰奖励和九个方面体制机制创新等重要内容作了规定；把“两型社会”建设作为立法的主要特点，对资源、生态环境等重点领域作了明确规定。

　　为了推进全面深化改革，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，2016年1月，省人大常委会出台了《湖北省全面深化改革促进条例》。条例按照中央、省委关于全面深化改革的总体部署和要求，明确了改革的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求，对经济、政治、文化、社会、生态文明等五大体制的改革作出了原则性、方向性规定，为改革提供顶层设计等，这是全国首个以立法促进全面深化改革的省级条例。

　　加强创新领域立法，增强改革动力。发挥立法引领功能，关键是把握立法决策主导，完善体制机制，释放创新活力，解决改革原动力问题。

2009年底，国务院批复同意支持武汉东湖新技术开发区建设国家自主创新示范区,这是第二个国家自主创新示范区。2015年省人大常委会出台了《东湖国家自主创新示范区条例》。条例坚持问题导向、需求导向，坚持“明确简政、彻底放权”，“倾其所有、一步到位”，明确管委会行使武汉市人民政府相应的行政管理权限，最大限度地下放审批权限，实现行政审批办事不出示范区,促进事权、责权的统一。

　　党的十八大提出，要深入实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。省人大常委会2016年7月出台了《湖北省自主创新促进条例》，按照全国科技创新大会精神和国家创新驱动发展战略纲要，突出深化改革、注重全面创新、体现务实管用，在很多制度方面作了突破。这是全国科技创新大会召开后，国内首部有关自主创新的地方性法规,国家科技部高度肯定。

　　加强生态和民生领域立法，关注改革焦点。发挥立法的引领作用，要关注改革的重点领域和重要环节，特别是要通过立法，解决人民群众重大关切。

　　人与自然的关系问题是生态文明的核心问题。马克思明确提出了“人与自然界和谐”的思想。加快生态文明制度建设，促进人与自然的和谐发展，是中央和省委的要求，也是人民群众的共同期盼。湖北境内长江、汉江交汇，湖汊密布，同时是南水北调中线工程水源地。为加强水污染防治，2014年初，在出台湖泊保护条例的基础上，省十二届人大二次会议通过了水污染防治条例。该条例实行行政首长负责制、责任终身追究制等，严格政府责任；对污染行为实行“按日处罚”、不设上限，以“重典”治水，在全国引起很大反响。这也是我省首次就涉及经济社会发展大局、人民群众普遍关注的重大问题，由省人民代表大会立法。

　　土壤是人类赖以生存的物质基础。为加强土壤污染防治，2016年初，省十二届人大四次会议通过《湖北省土壤污染防治条例》。这是国内首部土壤污染防治专项地方性法规。该条例坚持预防为主，坚持政府主导，坚持问题导向，坚持共同治理，坚持重典治污，明确土壤污染防治管理体制，建立土壤环境质量调查、监测以及风险管控机制，明确土壤污染预防、控制、修复措施,同时加强责任追究，确立最严格的土壤污染防治制度。

　　十八届三中全会提出，全面深化改革，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。物价是重大的民生问题。2016年，湖北出台了《湖北省价格条例》，根据党的十八届三中全会精神和《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》的要求，坚持放管结合，完善市场决定价格机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力健全政府定价制度，规范政府定价行为。条例规定，政府定价实行定价目录管理，明确定价的项目、内容和部门，并将政府定价纳入权力清单和责任清单，向社会公开；价格主管部门对其他政府定价机构的定价行为进行监督；价格主管部门要完善政府定价监督管理制度，建立政府定价与政府定价监督管理相分离的机制。

　　及时修改相关法规，适应改革需要。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，应当维护国家法制统一。同时，立法必须紧跟改革的步伐，对改革及时作出回应。改革决策与现行法规不一致时，尽快修改法规，确保改革于法有据；现行法规已经不适应改革和经济社会发展需要的，及时废止。近些年，省人大常委会建立地方法规清理工作机制，根据上位法的修改和全国人大的要求，先后多次开展法规清理工作,通过“打包”等方式对法规进行修改或者废止。根据全面深化改革的要求和法律、行政法规有关取消和下放行政审批的规定，2014年、2015年、2016年又连续开展对地方性法规涉及行政许可事项的专项清理，集中解决地方法规存在的明显不适应、不一致、不协调等问题，维护法制统一、尊严和权威，同时促进行政审批制度改革，为改革铺平法治道路。

       三、立法引领改革的几点思考

　　把握好“两个关系”。一个是改革立法与法制统一的关系。宪法规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”维护国家法制统一，既是地方立法必须遵循的重大政治原则，也是地方立法的底线。地方性法规既不能与上位法的规定相抵触，也不能与上位法的基本原则和基本精神相抵触，保证法律体系的内部和谐一致。解决制约改革发展的体制机制问题，要注意地方立法权限，不能以改革之名，踩法律红线。一个是立法决策与改革决策的关系。在经济社会发展中，立法与改革相伴而生、相辅相成，是辩证统一的关系。这要求立法先行，在党委决策后，及时制定相关的法规，为改革发展确定目标、轨道和路线图，引领推动改革，支撑改革。同时，立法决策的过程，也是集中智慧，统一思想、凝聚共识的过程，既可以确保改革决策的科学性、降低改革成本，又可以为改革决策提供有力的民意基础和动力支持。

　　立法引领改革的实现路径。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，立法工作进入新的历史阶段。在新阶段，立法功能和作用的要求发生新变化，更加重视引领作用，更加注重构建法治秩序，为国家发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。发挥立法引领作用，一方面，要加强综合改革立法。通过规定改革的原则和目标、任务，明确改革发展的总体方向；通过制度设计，给出改革发展的“路线图”，坚定信心；通过协调、平衡改革发展中各方面的利益关系，破除体制机制障碍，促进各方形成合力，即“定向”“定心”“定力”。另一方面，要以立法推动重点领域改革。全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，通过相关立法，立法与改革决策相结合，加强顶层设计，引领推动相关领域改革。

进一步提高引领性立法质量。提高立法质量是当前加强和改进立法工作的重中之重，根本途径在于科学立法、民主立法。引领性立法和一般的立法有所不同，但都应遵循立法工作规律，广泛听取各方意见。同时，条例的内容是应当原则一些，还是具体一些，一直是引领性立法中比较棘手的问题。从探索情况看，要正确处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，做到虚实结合，战略性、纲领性和针对性、操作性并重。如武汉城市圈条例立法时，内容以指导性、原则性、方向性的规定为主，同时在若干重要和关键领域作适应的具体化，体现操作性。引领性立法同时还要有较强的前瞻性，要保持一定的张力和弹性，为改革留有必要的空间。