2014年11月11日晚，习近平总书记在瀛台会晤美国总统奥巴马时，谈到了民主的问题，习近平指出，我们讲究的民主未必仅仅体现在“一人一票”直选上。我们在追求民意方面，不仅不比西方国家少，甚至还要更多。这不仅精辟地阐明了我国的民主特色和优势，也为社会主义民主政治的深入发展指明了方向。民主的核心在于人民当家作主、人们的意愿顺利达成，民主的过程就是决策者不断听取民众意见并使之转化为政治决策的过程。我国由于幅员辽阔、人口众多、地区之间经济文化发展很不平衡，不可能由13亿民众直接管理国家事务、经济文化事业和社会事务，而只能采取人民代表大会的代议制民主，由人民选举产生自己的代表，去国家政权机关代表全体人民行使国家权力。人民选举代表，代表依靠民意管理国家事务、经济文化事业和社会事务，是现代民主政治的基本逻辑。发展社会主义民主政治，扩大人民民主，最根本的是要扩大公民有序政治参与，畅通社情民意反映和表达渠道，将人民群众带有普遍性的意见和建议，充分地表达和反映，使之依法有序进入国家决策和各项工作中。

  一

　　改革开放以来，我们党积极稳妥推进政治体制改革，人民民主的内容不断丰富，形式不断创新，实践不断深化，形成了一种既体现民主基本价值和普遍原则，又具有中国特色的民主制度，展现出旺盛的生机活力和巨大的制度优越性。但从总体上看，我国的民主政治建设与我们党所确定的建设高度的社会主义民主的宏伟目标相比，还有不小差距。受社会主义初级阶级政治、经济、文化、思想意识等方面的影响和制约，人民代表大会制度的内在优势和潜力还没有得到充分发挥。随着政治文明的发展，人们愈加感到，代议制民主有时难以对民意进行及时合理的反映和回应，国家权力的行使有时未能准确体现甚至脱离民众的意愿。保证和支持人民当家作主，通过依法选举让人民的代表参与国家政治生活和社会生活的管理十分重要，而通过选举以外的制度和方式让人民参与国家政治生活和社会生活的管理同样十分重要。习近平总书记指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”实际上，随着我国政治、经济、文化的发展和社会主义民主政治实践的深入，人民群众政治参与的积极性空前提高，无论是基于对公共事务的关注，还是基于自身利益的考量，都具有强烈的表达意愿，其参与民主管理国家的能力也越来越强。他们仅仅通过间接民主形式的代议机关来管理国家已显得越来越不够，还必须直接而广泛地参与国家事务和社会事务的管理。唯其如此，人民民主才不会在投票后进入休眠期。马克思认为，民主发展的最终目的，就是要逐渐完成将国家的职能重新还给社会，实现社会与国家的统一，也就是由广大人民群众直接管理国家或社会事务。这说明，现阶段我们必须在充分发挥人民代表大会密切联系代表和群众的民意机关功能作用的同时，采取直接民主与间接民主相结合的形式，努力发展参与式民主，扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，保证工人阶级和广大劳动人民真正的、实际的成为国家和社会的主人。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，已经成为发展社会主义民主政治的一条基本路径。当前，我国改革开放进入攻坚期和深水区，利益更加多元，观念更加多样，思想更加多变，群众的民主诉求更加强烈，尤其应当鼓励和引导公众通过各种途径、各种渠道、各种方式，就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题积极参与，广纳群言、广集民智，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，按照一定的规则寻求利益交集和最大公约数，增进共识、增强合力，使我们的决策和工作更顺乎民意、合乎实际，让献计献策取代抱怨对抗，推动民众与政府在互动中分担责任。

　　在坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥代议制民主功能的同时，大力发展参与式民主，使公民参与管理国家和社会事务的途径多样、渠道畅通，努力满足人民当家作主的愿望要求，不仅非常必要，而且切实可行。顺应民主发展的历史潮流，我国从上世纪80年代开始，先后实行直接民主的村民自治和居民自治制度，将人民民主渗透到农村和城市基层社会的各个方面，以基层群众自治制度为代表的基层民主建设在各地开花结果。以村民自治为核心的农村基层民主和以居民自治为核心的城市基层民主，是人民群众创造的实行直接民主的一场制度性革命，弥补了代议制民主的不足，是最具生命力的草根民主，不仅推动着基层治理走向民主化，更增强了公民的民主意识，夯实着整个国家民主发展的基石，因而是朝着高度民主方向迈出的最实际、最有效的一步。此外，广大人民群众还在一些领域和方面实现了直接行使民主权利，越来越多地参与了影响他们生活的决策过程。今天，法律法规草案公开征求意见不再是新闻，而是一种常态机制。从车船税法、个人所得税法修正案到劳动合同法修正案等许多与群众利益密切相关的立法草案征求意见，收到的意见逐年上升。完全可以说，今天的中国，“闭门立法”一去不返，“拍脑袋”决策寸步难行。随着公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度、民主恳谈制度等一系列制度的健全和完善，越来越多的普通公民通过各种合法途径影响公共决策与公共管理，表达民主要求，主张民主权利。民意日益成为各级党委政府决策的重要依据，扩大公民有序政治参与业已成为党委、政府决策时的“规定动作”，包括立法在内的公共决策与社会治理正通过各种方式和渠道向公众敞开大门。运用网络，广开言路，实现党委、政府与群众的良性互动，成为一种重要的政治参与形式。也正是在这种参与中，中国民主政治的内涵不断丰富，价值和意义不断实现，魅力得到更充分展现。

  二

  习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，为在新的历史条件下完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、健全保证和发展人民当家作主的民主政治制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，指明了前进方向、明确了目标任务，村志着我国公民有序政治参与进入了一个新的更高的发展阶段。现阶段，我们应着重从立法、行政决策、司法和社会治理等方面，拓宽渠道，创新形式，完善机制，有效扩大公民有序政治参与。

  广泛深入参与立法。民主立法是现代民主法治社会在立法领域的基本特征和时代趋势，是中国特色社会主义法律体系的内在要求。法律是“利益博弈”的结果。随着社会价值取向多元化，不同群体都有自己的利益诉求。立法怎样才能维护人民的利益，更好地体现人民的意志，解决的根本途径只能是充分发扬民主，最大限度地让广大人民群众参与立法，广纳民间智慧，听取多方意见、不同意见表达，平衡、调整好社会各方利益。近些年来，立法机关把倾听和尊重人民群众的意愿，作为立法过程的基本要求，让法律法规反映人民的意愿，杜绝立法过程中的部门化倾向，通过座谈会、论证会、听证会、公布法律法规草案征求意见、全民讨论、在基层设立立法联系点等多种形式，为公众参与立法提供了比较广阔的空间，盘活了立法资源，提高了立法质量。公众参与立法逐渐成为立法机关“开放式立法”、“多样化立法”的有益探索与民主实践。公众参与立法实践的深入和发展，客观上要求进一步拓宽民主立法渠道，不断丰富民主立法形式，提高民众参与的广度和深度。如公开征集地方立法规划和立法计划建议项目，打开社会公众在源头参与立法的大门，以有利于立法决策与本地改革发展脚步相适应，增强社会公众参与地方立法的深度；面向全社会公开征集法律法规草案，使法律法规更能体现新形势下社会公众的不同利益诉求；健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，以提高公众参与立法的积极性，增强公众和法律法规的亲密感和法律法规的社会基础。

  广泛深入参与政府重大决策。目前，在国家法律和地方法规立法层面，开门立法、公众参与的理念已经日渐得以体现，但在政府重大决策尤其是政府规章的制定过程中，公众的参与还较有限，应健全依法决策机制，把公众参与确定为重大行政决策法定程序。事实证明，改革、完善行政决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度，完善民众利益表达机制，不仅是决策民主化的内在要求，而且有利于政府了解民意、汇集民智，避免决策的盲目性和由于情况不明造成的决策偏差，最终实现科学决策。公众参与本身就是对政府工作的一种认同，只有通过公众参与，也才能凝聚民心，使做出的决策得到公众的配合与支持。此外，还可以有效地加强对公权力行使的监督，防止腐败。

  广泛深入参与司法。司法听证作为供法院、法官选择的一种方式，对一些特殊类型并需要通过听证来弄清事实的案件，应当举行司法听证。在司法调解、司法听证和涉诉信访等司法活动中，必须保证人民群众参与。陪审制度是公民直接参与司法活动、行使人民陪审权的重要制度；公益诉讼则体现了公民作为主人翁对社会公共事务的热衷和关心。这两种制度是公民在司法过程和诉讼领域中有序参与政治的重要方式，应当逐步完善，使其切实有效，以有利于消除司法腐败。还要完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。

  更广泛深入参与社会治理。当前正处在重要战略机遇期，同时也是社会矛盾凸显期。如何确保社会既充满活力又和谐稳定，社会治理被提升至更重要的位置。一方面，应积极建构有效沟通渠道，为创新公众参与社会治理设计科学合理的机制；另一方面，还要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。尤其是市民公约和乡规民约要管事，还要能“治心”。注意针对城市和农村特点，强调发挥传统文化的教化作用，通过各种风俗“约定”，挖掘和传承优秀文化，把法治意识融入市民和村民生活，在潜移默化中引领社会风尚。

  三

  当代中国是不断发展中的新兴大国，中国的民主政治同样处于改革发展、不断完善过程中。正如习近平总书记指出的：“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的。中国特色社会主义事业不断发展，中国特色社会主义制度也需要不断完善。”完善参与式民主制度、扩大公民有序政治参与是复杂的系统工程，以下三个方面尤其值得注意。

  政治参与要有序。历史经验已经表明，无序的政治参与方式会使社会付出较高的发展成本，对社会稳定和谐造成消极影响。“文革”中推行以群众运动为主要形式的“大民主”，结果造成了社会的大混乱，使党和人民的事业遭受严重破坏和损失，人民民主权利受到恣意侵犯和践踏。民主是在自由平等的基础上，按照多数人的意志，依照一定的规则进行决定的制度。公民在当家作主的过程中，必须是“有序的政治参与”，而不是随心所欲，更不是无政府主义，其基本要求是依法。法治是民主政治长期有效的保障。对于公民而言，失去法治的护佑，权利就变得脆弱；对于权力而言，缺少法治的约束，就可能背离民意。民主必须制度化、法律化、程序化，当民主的形式与法治发生冲突时，民主必须服从法治。要严防脱轨的民主和失序的民主，反对不要法治的“大民主”和无法无天的所谓民主，这也是世界性经验。

  政治参与要知情。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”人民行使管理国家的权利，是以对政府信息的知情为前提的。列宁曾经指出，没有公开性谈民主是很可笑的。在一个开放的社会，政务公开是政府的一种法定义务，也是公民的一项基本权利。只有政务公开，让公众获取充足的信息，才能激发公众的社会主体意识和政治参与意识，公众也才能充分了解情况，坚持问题导向，积极建言献策，推动有关热点、难点问题的最终解决。根据2008年5月1日正式施行的《政府信息公开条例》，除了国家秘密、个人隐私、商业秘密以外的政府信息，原则上都应向社会公开，这就有效扩大了公众了解政府信息的深度和广度。应当说，让一部分国家秘密进入公众领域，反映了政府的开放与自信，体现了对人民的信任和尊重。因此，作为人民的政府，在保证国家安全的同时，应该充分保障人民的知情权。此外，政务信息公开还是最好的政治“防腐剂”。

  政治参与要引导。习近平总书记指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。”人民群众政治参与是实行人民民主、保证人民当家作主的题中应有之义，但由于社会生活存在信息不对称、经验不对称以及利益的局限性，客观上限制了人民群众进行政治参与的能力与范围，影响了政治参与的实际效果。这就要求我们以求真务实的态度，区分不同的政治事务，以利益相关程度、信息掌握程度和责任连带程度为尺度，采用随机抽样、自愿报名、关键公民邀请、利益代表推举等机制，及时引导利益需求相关性较强的群体及代表进行分层次的政治参与，使公共决策最大限度地实现各方利益的均衡，而不是不分层次、不看对象的所谓全面的政治参与。这不仅从总体上保证了人民群众参与国家政治生活的权利，还可以防止无序参与带来的无效与混乱。如一部法律出台往往需要听取不同利益群体的意见，以道路交通管理法为例，就既需要征求交管部门的意见，也需要征求驾驶员、行人和保险公司的意见。如果只征求某一方面的意见，或未集中在道路交通利益需求相关者范围内征求意见，或对征求的意见不分层次类别进行分析研究，立法就可能片面。美国学者亨廷顿曾列过一个公式：政治制度化/政治参与度=社会稳定。意即如果政治制度化水平赶不上政治参与增长，就容易滋生社会动荡。新时期面对公共事务，公众从来都不乏参与热情，反映了权利时代公众主体意识的增强。在这样的背景下，如何看待并引导公众的参与热情，就成为一个重要命题。只有积极主动研判，加强引导规范，给个人或团体的参与提供顺畅渠道，扩大参与平台，及时作出回应，公民的政治参与行为才不致冲击社会秩序。知屋漏者在宇下，知政失者在草野。老百姓是最大的智囊团，民情民意是最重要的决策参考。普通群众既是民生的“温度计”，也是我们身边的“意见箱”。因此，我们不仅要重视包括人大代表、专家学者在内的社会“精英”参与，还应重视培养和保护普通群众参政议政的热情，激发他们的当家作主意识，引导他们就人民群众普遍关心、社会各界反映强烈的一些重大问题，多提“接地气”的好建议，实现最广泛的多元政治参与。

     （作者系宜昌市委常务副秘书长）