选民登记的实质是对公民是否具有选举权和被选举权的确认，是将公民在法律上享有的选举权和被选举权转化为实际上能够在某一选区行使投票选举权和享有被选举权的必经程序和环节。

选民登记

　　根据宪法和法律关于地方各级人民代表大会每届任期5年的规定，自2016年开始全国县乡两级人大将陆续换届。全国将有9亿多选民参加这次县乡人大换届选举，直接选举产生250多万名县乡两级人大代表，并在此基础上依法产生新一届县乡两级国家机关领导人员。选举工作涉及全国2850多个县（市、区）、32000多个乡镇，是全国人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设的重要实践。因此，扎实做好新一轮县乡两级人大代表的同步换届选举工作，尤其是诸如选民登记等基础性工作，民主意义重大。

　　选民登记是公民在人大代表直接选举中行使投票选举权和享有被选举权的法定环节。依据宪法第三十四条和选举法第三条的规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”那么，选举权和被选举权在县乡两级人大代表直接选举中如何来实现？这就需要依法通过选民登记这一法律必经程序来实现。依据选举法第二十六条规定：“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。”选民登记的实质是对公民是否具有选举权和被选举权的确认，是将公民在法律上享有的选举权和被选举权转化为实际上能够在某一选区行使投票选举权和享有被选举权的必经程序和环节。选民登记是县乡两级人大代表同步换届选举工作中一项非常重要的程序，是对享有选举权和被选举权的公民不被剥夺投票权和不被剥夺提名推荐当选权的程序保障，是防止没有选举权和被选举权的公民参加投票和提名推荐为代表候选人的程序关口。

选民登记的一般性原则

　　选民登记的基本要求是不错、不漏、不重，一般选民登记应遵循以下原则。

　　依法按选区进行登记的原则。也就是说，公民依法行使乡镇人大代表的选举权和被选举权，必须要到选举乡（镇）人大代表的某一选区进行选民登记确认；公民依法行使县（市、区）人大代表的选举权和被选举权，必须要到选举县（市、区）人大代表的某一选区进行选民登记确认。如果具有选举权和被选举权的公民没有选择在选举县乡两级人大代表的某一选区登记（或漏登），其县乡两级人大代表的选举权和被选举权就无法实现。

　　适应选区划分类型的原则。依据选举法第二十四条之规定：“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”如果是按居住状况划分的选区，该选区的选民登记应包括：户籍地与居住地一致的现选民，户籍在本选区的老选民（流出选民）和户籍不在本选区的现选民（流入选民）。登记流入选民应征得流入选民本人同意或申请，并取得原户籍地选民登记机关的选民资格证明；流出选民提出异地登记的，应为其出具选民资格证明并注销在本选区的选民资格。如果是按生产单位、事业单位、工作单位划分的选区，该选区的选民登记应该包括：这些单位的所有员工（可以包括临时工、离退休人员）。由于现在少有单位集体户籍，“单位人”同时也是“社会人”。因此，按单位划分的选区，选民登记多要与“单位人”户籍地取得选民资格证明，避免重复登记。

　　坚持以户籍地登记为主的原则。选民登记应选择以户籍地的选区登记为主，尤其是首次登记的选民，这样便于登记机关核实选民身份信息，诸如到本次选举日是否年满 18周岁、是否被剥夺或丧失选举权和被选举权等。大多数情况下，选民的户籍地与居住地一致，选民应选择所居住的选区进行选民登记。少数情况下，选民的户籍地与现居住地不一致（流动人口），如果要在现居住地进行选民登记，应由选民申请或得到选民本人同意并取得户籍地的选民资格证明，转移选民资格到现居住地，避免重复登记。

　　遵循一次登记长期有效的原则。依据选举法第二十六条之规定，经登记确认的选民资格长期有效。实际操作中，年满 18周岁的公民首次被户籍所在地的选举机构在居住地的某一选区进行选民登记确认后，依法选民资格将长期有效。今后若没有发生迁移等变化，下次选举就无须再次登记，只要核对确认即可；如果发现变化，应依法转移或增减确认。特殊情况下，诸如出现大规模的拆迁安置、新建小区等需要重新划分选区或增加新的选区，就有必要重新登记选民；还有就是选民登记资料遗失的，也必须要重新登记选民。

　　依法采取增减登记确认的原则。根据选举法第二十六条的规定：“每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。”实践中，增减登记选民的具体操作是：以上一次选举时的选民登记册为基础，进行“三增三减”，将增加的选民补充登记在册，将减少的选民在登记册上备注或删除。所谓“三增三减”，即增加上一次选民登记后新满 18周岁的、被剥夺政治权利期满后重新恢复政治权利的，以及新迁入或转移到本选区的选民；减去上一次选民登记后死亡的、依照法律被剥夺政治权利的，以及迁出或转移出本选区的选民。进入“互联网+”时代，采用电子文档登记保存，增减登记选民将更加便捷。

　　尊重选民自主选择选区登记的原则。选民登记是选民主动登记还是被动登记，选举法等相关法律没有明确，只原则规定按选区进行。我国的选民登记多为选民被动登记，确切地说应该叫“登记选民”，少有选民主动到选举机构申请进行选民登记确认。因此，在登记机关进行选民登记的过程中，要充分尊重选民自主选择选区登记的原则，只要有选民主动合理合法地要求在某一选区登记，应尽可能地满足选民的自主选择权。

  特殊类型选民登记的把握

　　对于诸如流动人口、开发区人员、机关单位人员、临时工、离退休人员、驻军序列、侨胞和港澳台胞、限制人身自由人员、精神病人等这些特殊类型人员，如何做到不重、不漏、不错地进行选民登记？

　　流动人口选民登记应遵循以下原则。一是以户口所在地（原居住地）进行登记参选的原则。坚持这一原则，可以有效地避免流出选民被漏登的现象出现，但同时要提前做好流出选民的委托投票相关事宜。依据选举法第四十一条之规定，外出选民如果要委托投票，必须经过户口所在地选举委员会的同意，而且还要书面委托其他选民代为投票；受委托选民只能接受不超过 3位选民的委托，并要按委托选民的意愿代为投票。应该说，法律规定的委托投票程序是相当严谨的，这就需要户口所在地的选举机构尽可能地为流出人口办理委托投票手续提供一切必要的便捷。首先，要主动与流出选民或其在家亲属取得联系，确认委托投票事宜；其次，确认提交书面委托书的方式，是信函还是其他方式。进人“互联网+”时代，除了传真委托可以视为书面委托外，如通过电子邮件、QQ、微博、微信、客户端等传输书面委托书照片等影印件的方式，也应该视为书面提交。二是尊重流出选民自主意愿的原则。1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》明确：“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”关于流动人口的选民登记，全国人大常委会关于县乡两级人大换届选举的指导意见有原则规定，一些地方性法规还进一步明确了流出年限等，如：“选民实际上已迁居省内其他地方一年以上，但没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明以后，可以在现居住地参加选举。选民实际迁出省外一年以上，但是没有转出户口的，根据本人意愿，可以在原户口所在地参加选举；如愿意参加现居住地的选举，由户口所在地选举机构同现居住地的选举机构联系，确定选民参选地点。”总而言之，只要流出选民本人有意愿要求在现居住地参加选民登记选举，不管流出流入多长时间，户口所在地的选举机构应积极主动为其出具选民资格证明，将其选民资格在户口所在地删除；现居住地的选举机构也可以主动联系户口所在地的选举机构确认其流入人口的选民资格予以登记，这样也不会出现重复登记。

　　开发区应单独划分选区进行选民登记。对于独立于县（市、区）以外的高级别开发区，如隶属于设区的市级以上直接管辖的，可以不参与地方县乡两级人大代表选举工作。如果有直接管理的街道、乡（镇）村（社区），应参与组织开展基层人大代表选举，隶属于地域和户口基数所在的县（市、区）。属于县（市、区）直接管辖的开发区，一般没有直接管理的街道、乡（镇）村（社区），只有开发区企业单位。因此，应将这些企业单位划分为若干个单位选区，将这些企业单位员工依法登记为所属选区选民，这样也更加便于提名推荐选举基层工人和专业技术人员代表。这里需要注意的是，开发区企业单位员工的户口，一般都在居住地而不在单位；因此，选民登记应与员工户口所在地（居住地）取得联系，确认选民资格并进行转移方可登记，避免重复登记。需要指出的是，开发区一般属于县级以上规模，因此就没有必要参与地域乡镇人大代表的选民登记选举。

　　党政机关单位人员应该参加驻地选民登记。各级党政机关单位人员，如果是按单位划分了选区，应该参加所在地县乡两级人大代表选举的选民登记。设区的市级以上党政机关单位人员，应该参加驻地区人大代表选举的选民登记；县党政机关单位人员，既参加驻地乡镇人大代表选举的选民登记，同时也在该驻地乡镇参加驻地县人大代表选举的选民登记。这里需要注意的是，党政机关单位人员，一旦按单位选区登记为选民，要及时与该机关单位人员户口所在地的选举机构取得联系转移选民资格，避免重复登记。

　　派驻县乡机关单位人员可以参加派驻地选民登记。隶属于上级机关的派驻县（市、区）、县（市、区）派驻乡镇的机关单位人员，可以参加派驻地的县乡两级人大代表选举的选民登记，但要办理选民资格转移手续。如设区的市级国税、地税、国土等政府部门设在市辖区的分局，可以参加区人大代表选举的选民登记；县公安局在乡镇的派出所，可以参加乡镇人大代表选举的选民登记，同时也在该乡镇参加县人大代表选举的选民登记。

　　机关单位临时工可以随正式人员参加选民登记。机关单位的合同工、长期聘用的临时工，应比照正式员工参与选民登记；短期临时工可根据本人意愿参加单位选区登记选民，也可以回居住地进行选民登记选举，但要注意不可重复登记。

　　离退休人员的选民登记应尊其所愿。机关单位员工离退休后是否还需要在原单位登记选民，应从方便离退休人员参加投票选举的角度，征求其本人意愿。

　　驻军序列一般不参加地方选民登记。根据《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》规定，部队驻军一般不参加地方选举。在县级人大代表选举中，属于部队序列的人员（军代表、县级人武部、消防、武警等）如果需要参加选举，也应该依法单独划分选区进行选民登记。

　　侨胞和台胞可以参加选民登记。依据选举法第六条之规定：“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。”因此，归国华侨可以参加县乡两级人大代表选举的选民登记。关于港澳台同胞是否参加县乡两级人大代表选举的选民登记，过去的实践做法是比照侨胞的法律规定办理的。如今，香港、澳门已回归成立特别行政区，特别行政区居民应在特别行政区内行使地方选举权和被选举权，就不应该参加内地的县乡两级人大代表选举；只有来内地投资的台湾同胞，仍可以参加现工作地的县乡两级人大代表选举的选民登记。

　　限制人身自由的人员准予选民登记。依据 1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第五条之规定：“下列人员准予行使选举权利：（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（二）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（三）正在取保候审或者被监视居住的；（四）正在被劳动教养的；（五）正在受拘留处罚的。以上所列人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。”为做好以上五种人员的选民登记工作，应明确：凡是正在关押的，由在押单位进行登记；未关押的，在住地或原单位登记；受拘留处罚的，在原单位或原住地登记。

　　精神病患者是否进行选民登记应视情况而定。选举法第二十六条第二款规定：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”这一法律规定，在肯定精神病患者享有选举权和被选举权的前提下，将是否具有投票选举的行为能力作为是否列入选民名单的依据，由选举委员会来确认。实际操作中，精神病患者是否列入选民名单，一方面要有精神病医院的权威证明，一方面要征得精神病患者监护人的书面同意，方可不予列入；否则，有可能出现反复。当然，精神病患者不列入选民名单一旦出现争议，也有相应的法律救济程序。依据选举法第二十八条之规定，对选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉，并进而向人民法院起诉。精神病患者或者其监护人，可以根据该条款规定，就该精神病患者未列入选民名单提出申诉或提起诉讼。

不予选民登记的法律规定。一是依法被剥夺政治权利的，不予登记选民。二是法院或检察院决定停止行使选举权的犯罪嫌疑人，不予登记选民。1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第四条明确：“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。”