立法权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，法治建设的首要前提是要有法可依。民族立法工作对整个国家的民主法治建设，以及民族地区经济社会发展都将产生直接的深刻影响。帮助民族地区加快发展，是党和国家的一贯政策取向，也是民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定所明确规定。但在具体的政策衔接上，配套的规章措施出台却长期滞后，从而直接影响了政策与法律规定的落地。

    贯彻十八届四中全会精神，切实改进立法工作、提高立法质量，是当前面临的一项十分重要而又紧迫的任务，对做好人大其他各项工作，具有“牵一发而动全身”的直接影响作用。结合十八届四中全会精神和本人多年从事民族工作及近四年来人大民族工作的实践，我认为，进一步做好新形势下的民族立法工作，必须重点把握好以下几个问题。

　　                      一、民族立法工作必须坚持正确的指导思想

　　在民族立法工作中，首先必须坚持党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以中国特色社会主义理论和党的民族政策为指导，以宪法、民族区域自治法及立法法为依据，严格遵循立法的基本原则与程序要求，妥善处理好维护国家法制统一完备与兼顾民族地区特点的关系。

　　民族立法是解决民族问题、调整民族关系的重要途径与手段。实践表明，立法者能否树立正确的指导思想尤其重要。西藏“3·14”事件和新疆“7·5”事件后，理论界有的同志一度曾出现过一些否定现行民族政策和民族区域自治制度的观点。如果按照这种思想来主导民族立法，我们的民族立法工作就会误入歧途。

　　支持民族地区加快发展，是我们党和国家民族理论和政策一以贯之的重要指导思想。之所以如此，是因为由于自然和历史的原因，我国众多的少数民族在新中国刚成立时，尚处于不同的社会发展阶段，有的还处在奴隶社会甚至原始社会末期。这些民族绝大多数居住在西部大江大河的上游或沙漠与石漠地带，生产生活条件艰苦，生态保护责任重大，跨越发展的难度更大。正是在这样的情况下，我们党的民族政策主张从实际出发，承认各不同民族之间客观存在的差异和差距，采取的对策是尊重差异、缩小差距。所以国家在制定的各种民族法律法规和民族政策时，都体现了向少数民族和民族地区倾斜的价值导向。其目的就是要通过制定法律法规和出台政策措施，有效地促进少数民族和民族地区经济社会加快发展。这也是我们在今后的民族立法工作中必须要坚持的一个价值导向。

　　                       二、民族立法工作必须服务党和国家工作大局

　　民族立法工作千头万绪，抓什么、怎么抓？总结实践经验，大体可以概括为：一是要围绕中心。就是要按照“全面依法治国”战略布局的要求，把立法决策与党和国家的改革、发展与稳定的重大决策紧密结合起来。在当前，就是要通过地方民族立法，为少数民族和民族自治地方实现精准脱贫和长治久安，如期与全国同步进入小康社会提供良好的法治环境。我省当前民族立法工作就是要围绕省委提出的“五个湖北”建设和“建成支点、走在前列”的部署要求，加快民族立法步伐，为推进全省少数民族和民族地区发展提供法制保障。二是要突出重点。民族立法提倡急用先立，兼顾长远。在当前，要把深化改革、促进发展和维护稳定需要用民族立法来解决的突出问题作为立法重点，同时兼顾其他方面的立法。特别是要注重抓住那些党和国家有部署、法律法规有规定、各族群众有诉求的重点问题适时做好立法工作。十八届四中全会明确提出，要加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现公民权利保障法治化，健全公民权利救济渠道和方式；完善社会主义市场经济法律制度，创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强市场法律制度建设，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用，维护公平竞争的市场秩序；用严格的法律制度保护生态环境，改善和保障民生、加强城镇规划建设和管理、大幅度提高违法成本等。这些都是我们当前和今后一个时期的立法重点。三是要统筹兼顾。在立法工作中，要统筹考虑规范性文件的立、改、废，对那些明显不符合社会发展形势需要的规范性文件，要及时依照法定权限和程序进行清理，该废止的废止，该修订的修订。要切实按照十八届四中全会的要求，对不适应改革要求的法律法规，及时加以修改和废止。四是要搞好立法后评估。在民族法规、自治条例、单行条例制定实施后，制定机关、实施机关应定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关应定期对不适当的规范性文件进行清理。

　　                      三、民族立法工作必须突出民族特色

　　我国宪法、立法法和民族区域自治法明确规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例。”国家之所以要对民族自治地方授权立法，从根本上说，就是考虑到各民族自治地方在政治、经济和文化方面，有着一定的特殊性，如果整齐划一地执行国家法律会有困难和问题。所以，在维护国家法制完备和统一的前提下，授权民族自治地方以自治条例和单行条例制定权。同时还规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”

　　授权立法充分表明了民族自治地方除了可以依法享有其他地方政府的各项职权外，还享有其他地方政府所不具有的立法权。这样可以使民族自治地方通过行使立法权，既能保证党和国家大政方针在民族地区的贯彻执行，又能注重从实际出发，充分行使好宪法和民族区域自治法赋予的各项自治权利。

　　实践中，一些民族自治地方，由于没有把握好法律规定的“依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例”，往往只是简单地照抄上位法，以致自治条例、单行条例内容空泛，脱离当地实际，“含金量”不高，可操作性不强。还有的民族自治地方由于对自治权和变通权的界定还不够清楚，没有把握好法律规定的“不适合民族自治地方实际情况”要件，以致于民族立法中要么不善于变通、要么越权变通。

　　                      四、民族立法工作必须严格遵循立法程序规定

　　保障民族自治地方在维护国家统一的前提下，自主地管理本民族事务，是民族区域自治制度的核心原则。这一原则贯彻到地方民族立法工作中，就要求我们在从事地方民族立法时，要以宪法为依据，依照法定权限、遵循法定程序。要坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规、自治条例、单行条例和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。在自治条例、单行条例的制定过程中，需要行使变通权时，要注重严格维护法制统一，切实从本民族地区的实际出发行使变通权，对上位法的原则规定以及专门适用于民族问题的专项规定不得变通，以确保民族立法中的法制统一与地方特色相互促进、相得益彰。要严格遵守法规、规章、自治条例和单行条例的备案规定，切实做好法案起草、审议、通过、批准、公布和备案审查等各环节工作。同时，省人大相关专门委员会对“一州两县”报批审议的地方性法规、自治条例和单行条例应适时提前介入，从源头上、制度上防范和杜绝规范性文件之间相抵触。民族立法工作中，要逐步完善各项立法程序，严把立项、起草、审议关，从工作机制上防止和避免部门利益法制化。

　　十八届四中全会明确提出，要深入推进科学立法、民主立法。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。这些都应当及时纳入人大立法程序中，成为立法工作应遵循的基本程序规定。比如，省人大民族宗教侨务外事委员会积极建议协调推进，在中南民族大学建立省人大常委会民族立法研究基地，并将其作为湖北省民族立法研究中心，就是贯彻关于“探索委托第三方起草法律法规草案”精神的重要举措和成功实践。

                                               （作者系省人大民族宗教侨务外事委员会主任委员）