规范性文件备案审查是武汉市人大常委会重要监督职权之一，是法律监督的重要方式。加强和完善规范性文件备案审查工作对于当前建设法治城市、实现城市治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义和深远历史意义。

　　一、备案审查工作面临的新形势与新要求

　　党的十八届三中、四中全会从依法治国的高度对备案审查工作提出了新任务、新要求。国家立法也对规范性文件备案审查工作提出了全新要求。党的十八届三中全会提出，“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”四中全会强调，“加强规范性文件备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。新修订的立法法也对加强规范性文件主动审查和健全备案审查反馈机制提出新要求。规范性文件备案审查工作的总体要求是，加强备案审查制度建设和能力建设，做到规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查全覆盖。

　　二、武汉市备案审查工作的基本情况

　　市人大常委会于2007年4月全面启动备案审查工作，并不断探索和发展备案审查工作。一是注重健全制度，规范程序。先后出台了一系列工作制度，促进备案审查工作制度化、规范化、程序化。二是注重配置机构，明确责任。2011年，在法规工作室综合处加挂备案审查处牌子，合署办公，并明确一名工作人员主要负责备案审查的日常工作。市人大各专门（工作）委员会办公室也明确了专人负责备案审查工作。形成了由备案审查工作机构统筹负责，各专门（工作）委员会分工审查、协调配合的工作格局。三是注重狠抓报备，依法审查。截至2015年10月31日，共收到规范性文件1640件，并依法对报备的规范性文件进行了审查。

    三、武汉市备案审查工作存在的主要问题

　　近年来，市人大常委会备案审查工作取得了一定成效，但仍存在诸多问题和困难。一是对备案审查工作的重要性认识有待提高。部分单位对备案审查工作认识不高、重视不够，迟报、漏报现象还偶有发生。二是备案审查范围有待进一步明晰。虽然省规范性文件备案审查工作条例和市规范性文件备案审查工作规程对规范性文件的内涵和外延作出了具体规定，但这个标准总体上还是比较抽象，在实践中难以把握。三是备案审查工作机构建设有待加强。目前，无论是市人大常委会，还是13个区人大常委会，都存在备案审查专门工作机构配置缺失、力量薄弱的问题。虽然市人大常委会设立了备案审查处，并指定了一名工作人员负责备案审查日常工作，但处室编制没有单列，人员也是兼职，在工作职能上更多是收发登记联络，审查职能缺失。各区人大常委会也都是由兼职机构、兼职人员负责备案审查工作。专门工作机构缺失、专门工作人员少，导致备案审查工作不够深入，制度难以落实。四是主动审查、实质性审查有待进一步加强。由于认识上的不足和专门机构、专业人员缺乏等主客观因素，武汉市备案审查工作一度实行的是被动审查为主、主动审查为辅的模式，存在“重备案、轻审查”、“重形式审查、轻实质审查”现象。这与新形势下党中央要求备案审查工作“有备必审、有错必纠”的要求有差距。

    四、加强备案审查工作的建议

    加强备案审查制度建设。一是修订《武汉市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》。建议修订的主要内容为：进一步明确备案审查范围；赋予常委会法制工作机构协助审查职能，发挥法制工作机构的主体作用；进一步规范、明确专工委协助审查工作程序，提高审查质量；进一步细化报备行为责任，建立完善的报备行为约束机制；分别制定政府规章与其他规范性文件审查程序，即将两者区别开来，将规章审查纳入立法监督程序；探索建立规章制定事前合法性审查制度，将主动审查关口前移。规章的制定从本质上讲是一项立法活动，人大主导立法的职责应当覆盖规章制定工作，应当与制定地方性法规工作一样建立规章制定提前介入制度。这里，有同志会提出这样的疑问，如果人大提前介入了，下一步又如何审查呢？笔者认为，提前介入不是包办代替，其目的在于提前了解情况、掌握情况，为后期审查做准备。如果有这种担心的话，那么人大专委会提前介入地方性法规起草工作，在一审中，专委会还能提出相关审议意见吗？答案是肯定的，专委会提前介入不影响对法规草案提出审议意见，提前介入规章制定过程，从法理上和操作上讲都是可行的，两者并行不悖。二是适时制定《武汉市人大常委会规范性文件备案审查工作条例》。规范性文件备案审查工作日趋发展，工作中暴露的问题也越来越多，而规范性文件备案审查工作规程效力较低，不足以解决这些问题，且用一个内部规程来规范市人大常委会法律监督活动也不规范，有必要制定一部具有武汉特色的规范性文件备案审查工作条例。建议本届人大常委会可先期制定《武汉市人大常委会关于进一步加强和完善规范性文件备案审查工作的决定》，并将《武汉市人大常委会规范性文件备案审查工作条例》列入立法调研项目库，抓紧开展相关调研工作，适时启动立法程序。三是开展《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》执法检查。以执法检查为工作抓手，提高相关单位对规范性文件备案审查工作的重视，督促相关单位严格执行条例，依法规范开展规范性文件备案审查工作。四是健全审查建议的接收、审查、处理和反馈机制。收到审查建议后，通知建议人。对不属于备案审查范围的审查建议，向建议人做好解释工作。对属于备案审查范围的审查建议，人大相关工作机构应慎重研究，通过适当方式听取建议人的意见，并和规范性文件制定机关进行沟通，提出意见。审查结束后，及时将审查结果和理由书面或者口头告知建议人。

加强备案审查能力建设。一是尽快配置独立的备案审查工作专门机构和专业人员。据了解，省人大常委会正在筹备将备案审查工作机构单设，明确4个工作人员编制，设在省人大常委会法规工作室，不再与法规工作室立法规划处合署办公。15个副省级城市中，除深圳市、武汉市未设备案审查专门工作机构外，其余13个市人大都在常委会法制工作委员会单独设立了备案审查处，并配备了1－5名专职工作人员。市人大常委会可参照省人大和外地人大做法，积极争取市委重视和支持，尽快将备案审查处单设，并配备工作人员5人。二是加强备案审查骨干培训。建议通过举办备案审查工作培训班、召开备案审查工作座谈会或者研讨会、组织开展备案审查工作考察调研、选派相关工作人员进行工作交流等多种方式和渠道，加强对备案审查工作人员的业务培训和交流工作，提高其政治、业务素质和法律水平，建设一支具有较强战斗力的队伍。三是建立健全备案审查工作各方衔接联动机制。目前，我国实行分领域备案、各负其责的备案工作体系，党委、人大、政府分别对相应的规范性文件进行备案审查。2015年中共中央办公厅制发了建立法规、规章和规范性文件备案衔接联动机制的意见。市人大常委会应当贯彻中央精神，建立健全备案审查工作各方衔接联动机制。四是成立市人大常委会规范性文件备案审查专家咨询小组。建议咨询小组成员从常委会组成人员、人大代表和有关专家学者中产生，发挥专家学者智力支撑作用和常委会组成人员、人大代表密切联系群众、代表民意的优势，提升规范性文件备案审查工作质量。五是改市人大常委会法规工作室为市人大常委会法制工作委员会，引入会议议决制度，全面提升法工委备案审查能力。从实践层面看，设立法制工作委员会，引入会议决议制度，有利于充实力量，集思广益，促进包括备案审查工作在内的各项法制工作顺利开展。六是搭建数字平台，实现信息共享。开拓网络渠道，做到备案审查报备、审查、公开征求意见、接受审查建议、意见反馈全程数字化、网络化。七是将备案审查工作经费列入专项预算。工作经费是促进备案审查工作发展的重要保障，建议将备案审查工作经费列入专项预算，专款专用。