党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，不仅引领我们在实施“十三五”经济社会发展的目标任务的完成、政策举措的推行，也指引着包括科学立法在内的依法治国战略布局的实现。习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。” 法律是政策的具体化、固定化，从一定意义上讲，发展理念也就是立法理念。笔者拟就综合运用五大理念引领地方立法工作的问题提出几点拙见。

    一、解放思想，创新理念引领立法工作

　　创新是一个国家的灵魂，是一个民族进步的不竭动力。在新的历史条件下，许多新情况、新问题、新挑战，如果不创新，就永远停滞不前。要不断创新理念、创新思维、创新方法，才能立于不败之地。其他工作是这样，立法工作同样如此。

　　要在借鉴创新上下功夫。虽然对荆州这些设区的市州刚刚赋予立法权的地方来说，立法还是一项崭新的工作，但全国、省级人大及其常委会和省会市、经济特区市人大及其常委会都有着立法的丰富经验。我们完全没有必要一切从零开始，而是要继承和发扬其立法的优良传统，学习借鉴宝贵经验。2015年，为做好立法准备工作，荆州市人大常委会积极派员参加全国、全省立法干部培训班培训，组织到本省早就行使立法权的武汉市及有制定自治条例、单行条例权力的恩施自治州和立法机构建设走在全省前列的咸宁市学习考察。省人大常委会积极主动加强指导推进地方立法，印发了市州人民代表大会及其常务委员会立法条例示范文本。我们按照不抵触、有特色、可操作的立法要求，在示范文本的基础上广泛征求意见，进行修改，增加本地元素，经市人民代表大会会议表决通过，这也是借鉴创新。

　　要在整合创新上下功夫。设区的市州城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护立法，涉及到社会方方面面，单打一不行，独行独立也不行，要打好立法组合拳。将继承传统与革故鼎新相结合、借鉴外地经验与自主立法相结合，各取所长，扬长避短。只有这样，才能真正制定出具有时代特征、具有荆州特色的地方性法规。

　　要在原始创新上下功夫。学习借鉴外地的先进立法经验是必要的，但不能照抄照搬或者基本照抄照搬外地的法规。中国发展高铁学习过德国、日本的先进技术，而现在中国的高铁大部分有着自主知识产权，已走在世界前列。中国制造的第二艘航母，很大程度上学习了第一艘航母辽宁舰，即从乌克兰进口的瓦格良号航母建造的经验——尽管主要是外壳。立法的道理也一样，通过借鉴、消化别人的先进立法经验，最后也将制定出具有原创性的好用、实用、有用的地方性法规。

　　二、平衡思维，协调理念引领立法工作

　　党的十八届三中、四中全会和修改后的立法法都强调了要发挥人大在立法工作中的主导地位。省委也提出要形成党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”的立法工作格局。这固然有人大作为国家的立法机关，理所当然地要承担起主导职责之外，还有一个重要的原因，就是过去法律法规草案主要由政府部门起草，留下了很浓厚的部门利益痕迹，导致立法部门化、部门利益化。为什么有时一部很好的法律长期不能出台？为什么极少数带有部门色彩的法律法规能够通过？从理论上讲，我们是立党为公、执政为民的中国共产党及其各级党组织，是党领导下的各级人民政府及其政府部门。然而，在实际工作中每个单位都有自己不同的职责分工，不管是有意还是无意，人们为了保证自己能够顺利地履行职责、发挥职能，总是希望本部门、本行业的执法地位高一些、权力大一些、手段强一些、义务少一些。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉说明》中一针见血地指出：“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了利益博弈……”。立法的重要功能之一是调整利益关系，人大主导立法就要根据党的主张，根据宪法精神和原则，根据人民群众的利益，理清各个部门的职责任务以及赋予这个部门何种责权。要做到这些，主导立法的人大及其常委会就必须遵循宪法法律至上、人民利益至上的精神，坚持真理、坚持原则。同时，协调本身就是一种能力，高超的协调不仅不会挫伤部门和单位的感情，而且会皆大欢喜。1952年，中央军委决定人民解放军第44军、45军合并成一个军。出于对老部队的热爱和对部队传统的留念等诸多原因，两个军的首长都希望沿用自己部队的番号，且都有种种堂而皇之的理由。结果争执不下，这个“官司”一直打到了敬爱的周恩来总理那里。周总理灵机一动，笑着说，“那就叫54军嘛！”原本气鼓鼓的两个军的首长顿时握手言和。这也就是今天54集团军的前身。我们要向周总理学习，在协调利益关系时换思路、换角度、换方法，掌握化解矛盾的本领，尽量拿出双方或者多方都能够接受的意见和建议。

　　三、保护环境，绿色理念引领立法工作

　　这次赋予设区的市州立法范围，虽然比全国人大、省人大及其常委会要窄很多，但与“绿色”联系却非常紧密。习近平总书记告诫我们：“既要金山银山，又要绿水青山；宁要绿水青山，不要金山银山；绿水青山就是金山银山。”省委“三维纲要”也强调“绿色决定生死”。因此，一方面要认识在城乡建设与管理的立法中，如果没有绿色，将无法可立，无法立法。另一方面，是在环境保护立法中，也是处处离不开绿色。荆州平原湖区占全市国土面积的78.8%；湿地面积也大，有湿地公园10个，含国家级湿地公园3个。在制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的地方性法规时要充分考虑绿色、体现绿色，既要设定种植森林、花木、公园等植被的面积、数量、比例等硬性指标，也要将河湖港汊以及湿地公园等保护充分纳入立法内容之中。

　　四、放眼全局，开放理念引领立法工作

　　立法本来就是一项开放性的工作。闭门造册绝对制定不出好法。党的十八届三中、四中全会以及立法法都要求科学立法、民主立法。而民主立法的精髓是公开、透明。立法机关要尽可能多地让公民尤其是人大代表了解立法计划、参与立法调研、参加立法审议；通过传统方式和现代方法，运用各种传媒和网络手段，征求方方面面的意见，特别是涉及特定利益关系人和利益群体减损的人士意见；要加强立法协商，除了发挥各级人大代表在立法中的作用外，还要广泛征求和采纳政协委员、民主党派、无党派、工商联及社团组织、有关部门和企业、学校的意见，使地方性法规更加服务民生、体现民主、展示民意、维护民权。

　　五、打破禁锢，共享理念引领立法工作

　　马克思主义哲学告诉我们，世界是普遍联系的。在立法上完全没有必要封闭自己，思想有多远，我们就能走多远；站得高才能看得远，要实现方方面面有利因素的共享。

　　要共享资源。立法资源既有人又有物，既有形又无常。既要充分发挥人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会、政府法制办这些立法专门队伍的作用，也要充分借力人大各专门委员会、政府各相关部门的辅助力量；还要发挥立法顾问组织、立法研究会以及高校、科研院所这些立法“智库”的聪明才智。

　　要共享经验。人类的进步都是踏着前人的肩膀行进的，过去的经验是历史的宝贵财富，不是个人资产。要以海纳百川的胸怀，虚心、静心、诚心地向一切经验学习，将别人的经验转化为工作的力量，转化为争先进位的动力，早日实现从外行到内行、从内行到专家的转变。

　　要共享成果。荆州的立法要“拿来”别人成功的作法，并且转化为自己的成果，还要为外地提供成功的经验。如此循环往复，才能打造一流的立法铁军、专家团队、和谐集体，创造一流的立法工作，制定一流的地方性法规。

 （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）