2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了修改后的立法法。立法法修改的内容很多，可以说亮点纷呈，其中一个重要方面，便是赋予设区的市地方立法权，本文拟就设区的市立法工作的问题进行一些粗浅的探讨。

　　一、赋予设区的市立法权意义

　　地级市在经济发展、社会治理、服务民生、保护环境、传承历史文化等方面已经遇到和将要遇到诸多问题，亟待通过立法予以解决。

　　首先，完善科学立法体系的需要。依法治国，建设社会主义法治国家的基础是科学立法，科学立法的前提是要有完善的立法体系。过去只有国家级、省级和49个省会市、较大的市、经济特区有立法权，30个自治州根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，可以制定自治条例和单行条例。而其余设区的市制定地方性法规也非常迫切。以荆州为例，十分需要有历史文化名城保护、洪湖保护等多方面的立法。过去，该市的省人大代表、省政协委员曾几次在省“两会”上提出建议、提案，强烈要求省人大常委会制定这两个方面的法规，政协委员提出提案后，省政协还专门由1名副主席带队组织到荆州进行过调研。但由于省人大常委会自身立法任务很重，最后没有成功。荆州有了立法权，就可以较好地改变对上述领域无法可依的局面。

　　第二，提升社会治理能力的需要。法治具有统一性、公正性、稳定性、长期性，是迄今为止人类能够认识到的最佳的治国理政方式。当前国内外竞争归根结底是制度的竞争，而法治是现代制度文明的核心，是国家治理体系与治理能力现代化的重要标志。

　　第三，坚持法治惠民利民的需要。法治虽然具有强制性，但并都不是冷冰冰、硬梆梆的东西。它可以有效地服务民生、维护民权、惠及民众，通过执法、守法，让公民和社会实实在在得到法治的红利。

　　第四，解决重点突出问题的需要。一个地方涉及城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护的内容很多，任务很重。解决这些问题，仅有行政手段、经济手段、教育手段、监督手段是远远不够的，还必须有法律手段。法律手段不是万能的，但没有法律手段是万万不能的。

　　第五，牢固树立法治权威的需要。增强法治思维、崇尚法治信仰，必须像习近平总书记在首都纪念现行宪法颁布30周年大会上强调的“努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”，而依法、找法、用法、靠法必须要有完备的法律法规作保证。

　　二、设区的市立法工作特征

　　设区的市立法既不同于国家级、省级层面，也不同于已经开始了数十年的49个较大的市的立法工作，还不同于民族区域自治地方的立法工作，其具有以下特征：

　　授权的有限性。只能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面制定地方性法规，既不能缺位，也不能越位，更不能错位。

　　内容的针对性。只是对法律法规和行政规章规定不明确、不具体的内容进行立法，其目的主要是拾漏补缺。而不是只要有国家法律和省级法规就必须在本市制定条例、细则，形成大法套小法。

　　地域的特定性。社会千差万别，有的市财富、人口、面积可敌省，乃至可敌国（外国）；有的却人烟稀少、面积狭小，经济贫乏落后；有的在环境、资源、历史等方面具备独有的特点，需要针对性极强的地方法规。因此，地方立法必须要体现此地与彼地的不同之处，而不能千篇一律。

　　制定的规范性。立法工作非常严肃、严谨、严格，必须从开始就要十分规范。一是各项立法制度要规范，二是各个立法程序要规定，三是各种立法活动要规范。

　　机构的完整性。一是法定机构要迅速设立，二是专家机构要尽快完善，三是研究机构要及早建立。

　　操作的科学性。一方面，立法的过程要科学、民主、公开；另一方面，制定的法规要易于掌握，便于操作。

　　较强的实用性。法律是治国之利器，法律法规的生命在于实施。一部无法实施或者实施效果不佳甚至有害的地方法规无疑是水中月、镜中花，不仅起不到好的效果，甚至会适得其反。因此，判断一部地方立法的好坏优劣，重要的标准是好用、实用、管用。

　　三、扎实做好地方立法工作

　　赋予设区的市的立法权不等于已获得立法权，必须获得省级人大常委会的立法授权，必须一丝不苟，扎实准备。

　　学习立志，解决本领恐慌的问题。设区的市立法对每个人都是新课题、新任务，破解新课题、完成新任务的根本是学习。一是刻苦自学，掌握立法知识，二是培训促学，提升立法水平，三是借鉴勤学，增强立法本领，四是累积博学，增强立法能力。

　　成立机构，解决缺乏载体的问题。一是设立审议机构。积极争取，迅速依法设立市人大法制委员会，其定位是具有法定机构性质的人大专门委员会。二是设立工作机构。及时成立市人大常委会法制工作委员会，内设办公室和法规、备案审查等职能科室。三是积极组建智囊机构。成立市人大常委会立法顾问组（兼人才库），组建市法学会地方立法研究会。通过搭建平台、借用外力，弥补立法力量不足的问题。

　　完善制度，解决随意立法的问题。根据立法法、省实施立法法办法的规定，各市应尽快出台制定地方性法规办法、立法工作规范、年度立法计划编制办法、立法调研工作规则、地方性立法草案起草工作规则、制定地方性法规听证工作规则、关于制定地方性配套规范性文件的意见、立法绩效考评办法、规范性文件备案审查工作规程、人民代表大会法制委员会工作规则、人大常委会立法工作流程等规章制度，并严格执行制度。

　　突出重点，解决确定选题的问题。设区的市立法目的是制定依照法律、科学实际、可用有效的法规。那么，法规草案的选题便是一项很重要的基础性工作。面对着林林总总、五花八门的立法需求，应本着先急后缓、先近后远、先易后难、先大后小的立法顺序来确定选题。一是从建议、提案中选题。多年来，各级人大代表、政协委员分别提出了许多建议（建议案）、提案，从中会发现许多立法线索。二是从发展民生中选题。紧紧围绕本地中心工作和服务民生重点中去确定立法项目。三是从调查研究中选题。通过明察暗访、座谈讨论、调研问卷、媒体询问等多种方法去征求意见。四是从视察检查中选题。通过人大常委会、专门委员会的视察、执法检查及对特定问题的质询，掌握立法需求。五是从拾遗补缺中选题。通过国家法律、省级地方法规及行政规章（包括本级行政规章），发现不具体、不完善，不易操作的问题，提出制定适合本地特点的法规事项。

                                          （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）