一、按照“三严三实”的要求做好地方立法工作

　　习近平总书记提出的“三严三实” 重要论述，是在深入开展党的群众路线教育实践活动的基础上，对新时期加强党员干部作风建设总要求的进一步升华。“三严三实”从修身、用权、律己和创业、谋事、做人等层面为党员干部明确了基本要求，也为立法工作提供了基本遵循。立法工作践行“三严三实”，必须进一步加强和改进立法工作，要在把握地方立法的核心要义、提升立法理念、增强立法实效上下功夫。

    把握好地方立法的核心要义。一是“不抵触”。即制定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触，保持国家法制的统一，这是地方立法的前提，也是我国的国体和政体决定的。如行政强制法第十一条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，地方性法规不得作出扩大规定。行政处罚法第十一条规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。地方立法只有在遵循“不抵触”原则的前提下，在立法权限范围内，才可以根据地方实际制定地方性法规。如行政强制法第十条规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施，这就给了地方立法的空间。

    二是“有特色”。就是要求地方立法能反映本地的特殊性。地方立法为什么能够存在呢，这主要是宪法和立法法从我国实际出发，确定了我国多层次的立法体制。我们国家幅员辽阔、地大物博，各地情况千差万别，各地在城乡管理、环境保护、历史文化保护等方面又有立法需求。修改后的立法法赋予所有设区的市地方立法权，这是适应经济社会发展需要、推进治理体系和治理能力现代化的要求。这就要求地方立法一定要从本地实际出发，突出本地区的特色。同时，要注意防止地方保护主义和本位主义，不能作出那些阻碍市场配置资源起决定性作用的规定。

　　三是“可操作”。地方立法要坚持问题导向，针对本地区亟待解决的矛盾和问题，提出针对性的解决方案，也就是“针对问题立法，立法解决问题”。地方立法就是要做到具体、明确、可操作、可执行，务实管用，有几条就规定几条，一定要防止过于追求立法体例的“大而全”、“小而全”。

　　提升地方立法理念。一是树立“法是社会资源”的理念。法作为一种政治生态资源和社会公共资源，应当合理有序地利用，防止过度使用立法资源而导致“繁法扰民”。二是树立“法是公共产品”的理念。法作为一种社会公共产品，要讲求产品的品质、价值、效率和效益，做到精益求精。三是树立“法是发展环境”的理念。法作为一种社会环境，是硬约束，也是软环境。这就要求立法必须有利于转变经济发展方式，推进政府职能转变，优化经济和社会发展环境，维护社会公平正义。四是树立“立法是决策行为”的理念。立法是一种有目的的决策行为，立法的过程要充分体现科学、民主的决策要求，要深入了解民情、集中民智、反映民意。

　　进一步增强地方立法的实效。“三严三实”是党员干部应有的价值追求和政治品格，“三严三实”的落脚点就在一个“实”字，这也是我们的立法工作的精髓。立法工作水平怎么样、立法质量高不高都要看是否“务实”、是否取得“实效”。务求实效需要重点把握好三点：一是选好选准立法项目。要通过建立良好的制度和科学的程序来选好选准立法项目，不能想当然、拍脑袋，简单的实行领导说了算。二是增强立法调研的实效。调研工作的目的就是发现事物发展的客观规律，必须坚持求真务实，来不得半点虚假，绝不能走过场、走程序，绝不能“闭门造车”和“纸上谈兵”。要广泛、深入基层听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。三是法规内容形式体现实效。绝大多数地方性法规的调整范围都是行政管理活动，要突出实施性，抓住法规的重点，解决实际问题，做到立得住、行得通、可执行、真管用。

    二、依法做好地方立法工作

　　依照法定权限开展地方立法。一是要牢牢把握市州人大行使地方立法权有关事项的范围。按照立法法的规定，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。除法律特别授权外，不得超越法定权限开展地方立法。一些同志对如何把握好地方立法边界提出了不同看法，也有同志提出全国人大和省人大是不是可以在立法边界层面给市州人大一些指导。我认为，在强调市州严格依照立法法规定行使好立法权的同时，省人大常委会也要从立法规划（计划）选项、法规审查批准和备案审查等方面对市州人大在法定权限范围内行使好立法权予以把握。对有关市州人大的地方性法规是否超越三类事项的问题，省人大常委会要慎重研究，必要时可以专题向全国人大常委会请示。只要法律没有禁止，又没有超越立法权限的规定，市州人大就可以制定地方性法规。二是要严以用权。立法权作为一项非常重要的国家权力，直接规定社会主体之间的权利义务关系，因此必须同其他权力一样需要关进制度的笼子。首先，立法工作要遵守法定程序。其次，立法权不能滥用。对待审批事项，要慎之又慎，要转变观念，不能单纯从行政管理的角度出发、为了管好某一件事情而增设审批事项。再次，要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、维护人权，实现权利与义务相平衡、权力与责任相统一。要落实国家推进行政审批事项改革的总体部署，由原来注重事前审批，向注重事中事后监管转变。

　　完善立法的相关制度。法规立项、起草、修改、调研、审议等所有的这些立法过程或者环节都应当有严密的程序、完备的制度作保障，市州人大常委会要提早谋划，根据本地实际尽快制定立法程序和制度，确保地方立法工作依法、有序、顺利开展。有同志提出，省人大能否在立法程序方面提供一个示范文本。这个建议很好，法规工作室也正在拟定文稿，要抓紧征求意见，抓紧修改完善，尽早印发。

　　依法设置有关工作机构。各市州人大常委会党组要抓紧向党委汇报，确保负责法规统一审议的法制委员会在明年一月前依法由人民代表大会通过。同时要统筹考虑设立城乡建设与环境资源保护、教育科学文化卫生等有关专门委员会，依法负责审议和拟定有关法规案。各专门委员会的设置和人员组成也要按照提高专业化程度的要求，进一步优化结构，以适应开展立法工作的需要。市州人大一般职数较少，可以在完善法制委员会和有关专门委员会设置、加强一审和二审有效衔接上做有益探索。如城环委、教科文卫委的主任委员或者副主任委员能否交叉到法制委员会任职。人大常委会的法制工作机构要配齐配强，争取法规工作室或者法制工作委员会负责人担任常委会组成人员，以利于介绍情况、参与审议、听取意见。法制工作机构的工作人员要勤于学习，不断提高专业素养、文字能力和个人素质。同时，市州政府法制办和其他相关部门的法制工作力量也要进一步加强。

　　三、上下联动，统筹做好地方立法工作

　　省人大支持市州做好立法工作。一是衔接好立法规划和计划。我省立法条例在修改过程中，有的提出市州人大常委会编制的立法规划和立法计划应当报省人大常委会批准。后来，立法条例第七条规定的是报备。因为市州人大有立法权，立什么法、不立什么法，市州的同志更了解情况；为了做好省市立法的衔接，便于全省统筹开展好地方立法工作，立法条例规定市州人大常委会的立法规划和计划提前征求省人大常委会的意见，通过后报省人大常委会备案。同时，为了支持市州做好立法工作，省人大常委会也正在拟定《关于推进设区的市、自治州行使地方立法权的指导意见》，对市州做好地方立法提出具体的意见，方便市州开展立法工作。二是省人大支持市州解决好立法中的有关问题。市州在地方立法工作中需要同省直有关部门就某些专项问题开展协调时，省人大常委会法规工作室可以牵头组织，听取省直相关部门的意见。这样做有利于提高协调的工作效率，也便于省人大专门委员会提出针对性的审议意见。三是地方立法资源省、市州共享。省人大要抓紧建立全省立法专家库，为我们开展地方立法工作提供智力支持。目前，在专家支持方面，省人大常委会有立法顾问组、地方立法研究中心等，这些立法资源都可以为市州立法所用，帮助市州解决立法中的有关难题。还有同志提出，要组织好地方立法经验交流，要组织好立法干部的学习和培训等等，这些意见都很好，都要在以后的工作中进一步落实。

　　对立法中的重大问题，人大常委会要主动向党委汇报，要加强与政府的协调沟通。一是制定立法规划和计划，要广泛充分听取意见，由市州人大常委会党组报党委批准。立法计划一旦确定后，人大常委会要与政府协调好审议进度。二是对立法中的重大问题，人大常委会党组要及时向党委报告，保证立法正确的政治方向。比如，对水污染防治条例、东湖国家自主创新示范区条例等法规涉及重大体制和重大政策调整的内容，省人大常委会党组都及时向省委报告，有力推进立法进程，取得了良好效果。这也是省人大常委会这些年开展立法工作的一条很重要的经验。三是抓好规章与法规的衔接。新修改的立法法，对地方政府规章与法规的衔接提出了明确的要求。提出制定政府规章，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方行政管理的需要也给地方政府制定规章预留了空间，立法法规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。这就要求市州的同志要吃透市情，运用好规章并衔接好地方立法，为本地最大限度抢抓机遇、营造环境提供服务。

统筹抓好立法工作与人大其他工作。开展立法工作的同时，还要统筹协调好监督工作、代表工作、自身建设等方面工作。一是要在办理代表议案、建议，开展备案审查、专题询问等工作中，及时发现立法需求，选好立法项目，为启动地方性法规的立、改、废、释奠定民意基础和实践基础。二是要以行使地方立法权为契机，推动监督工作的制度化、规范化。省人大常委会加强和改进立法工作的意见就提出，新制定的地方性法规实施满一年的，负责法规实施的主管部门应当就法规实施情况向人大常委会书面报告；法规实施满三年的，负责法规实施的主管部门应当组织开展执法检查自查或者立法后评估，全面了解法规实施情况。同时，省人大常委会要有计划、有重点组织开展执法检查，了解法规的执行情况，提出完善法规的意见。三是要充分发挥人大代表在地方立法中的主体作用，把代表工作开展的更加丰富、更有成效。