“32票赞成，0票反对，0票弃权，通过。”2015年4月30日，荆州市四届人大常委会第三十一次会议批准了《荆州古城保护与利用规划》（以下简称《古城规划》）。这是该市人大常委会打破惯例，首次采用二审制行使决定权，充分彰显了对《古城规划》的重视，对讨论决定重大事项的慎重。常委会组成人员在审议《古城规划》时，认识和态度高度一致：古城保护与利用，事关历史文化传承和未来长远发展，必须严肃对待，实行二审很有必要。

古城保护 一以贯之

　　禹划九州，始有荆州。荆州古城坐落于湖北中南部、长江中游南岸、江汉平原腹地，面积约4.5平方公里，是1982年国务院公布的第一批24座国家历史文化名城之一。中国古典名著《三国演义》多次提到荆州，“刘备借荆州”、“关羽大意失荆州”等脍炙人口故事，使荆州古城闻名遐迩，享誉海内外。

　　荆州城墙始于三国名将关羽所筑土城，五代时期始见砖城。现存荆州城墙以明城墙为主，由土垣、砖墙、护城河三部分构成，城墙东西长3.75公里，南北宽1.2公里，1996年被国务院公布为第四批全国重点文物保护单位，2006年列入中国世界文化遗产预备名单，被誉为“我国南方不可多得的完璧”。

　　从荆州古城被公布为国家历史文化名城伊始，荆州市就坚持按照“在保护中建设、在建设中保护”的原则，致力于名城保护工作，先后制定了《荆州历史文化名城保护暂行办法》、《关于进一步规范荆州古城保护范围内建设行为的通知》、《关于加快荆州古城护城河污水治理步伐的决定》等规范性文件，并邀请不少国内外知名设计公司或设计院编制了一系列古城保护规划。

　　随着荆州经济社会的快速发展，特别是近年来文化旅游和城市建设力度不断加大，以前的一些关于古城保护方面的规范性文件及专项规划，或者内容过于单一，或者已不适应新形势新发展的需要。为荆州古城量身定做一个集战略性、科学性和权威性于一体的古城保护与利用总体规划，显得尤为迫切。

顺应呼声 规划启动

       “荆州古城，是我们心中的宝，也是我们心中的结。近年来，社会各界对保护好、利用好荆州古城的呼声一直很高，人大代表也多次提出相关议案和建议。”谈起荆州古城的变迁，市人大常委会副秘书长郭奉毅感触颇深。

　　市民的呼声、代表的建议，引起了市委、市人大常委会、市政府的高度重视。经过大量的前期准备，2013年2月，荆州市政府正式启动《古城规划》编制工作，采取国际招标的方式，公开征集荆州古城概念性设计方案。由国内城市规划、名城保护和旅游方面的知名专家组成的评审组，进行多轮评选后，意大利波捷特（北京）建筑设计顾问有限公司、上海同济城市设计研究院和法国达思建筑设计咨询（上海）有限公司等5家国内外设计单位的方案，提交到了规划委员会的案头。

　　同年9月，在市城乡规划委员会主任会议上，市人大城建环资委副主任委员、市规划设计院院长秦振芝，详细陈述自己对5个设计方案的看法，细数各个方案的优劣，引发了大家的热烈讨论。反复讨论、反复对比、反复论证，方案在争论中不断完善。会议综合各方意见后决定，由熟悉荆楚历史文化的荆州市规划设计院，在吸纳5家公司先进设计理念的基础上，结合古城保护与利用现状，将概念方案优化完善为《古城规划》，并公开征集市民意见。

　　任务自然而然落到秦振芝手上，他立即带领规划院的团队，夜以继日地投入到紧张的设计工作中。谁也不记得进行过多少次讨论、熬了多少个不眠之夜，经历过多少次反复修改。直至去年底，一个全面系统的《古城规划》终于破茧而出。“时间紧、任务重、压力山大呀！”设计完成后，秦振芝吐露出真实的心声。

　　随后，市委常委会会议对这项工作进行了专题研究，并建议将《古城规划》交由市人大常委会会议讨论决定。《古城规划》开始进入人大决定批准的法定程序。

深入调研 谋划二审

2014年11月18日，市人大常委会机关二楼会议室，市人大常委会第65次主任会议正在紧张进行，在听取《古城规划》编制情况的汇报后，大家一致认为，荆州古城保护利用要突出文化特色，重点展示三国文化的底蕴和内涵，实现荆州古城三国文化与古纪南城楚文化差异化发展、相得益彰。大家纷纷建议，由常委会组成人员和规划设计人员组成联合调研组，深入实地了解掌握真实状况，广泛征求代表建议，多方听取群众意见，集思广益，对《古城规划》进行修改和完善。

　　会后，市人大常委会副主任任万伦、段昌奉、肖夕映即带领调研组，深入古城周边，以及市文旅局、文广局、规划局、住建委等部门，看现场、查资料、听意见，掌握了大量的第一手材料，对古城保护利用的指导思想越来越明确，《古城规划》的修改脉络越来越清晰。

　　“《古城规划》应坚持古城保护与开发利用相统一，坚持与城市总规和其他专项规划相衔接”、“在强调三国文化的同时，不能忽视其他文化的存在”、“景点设计不能贪大求全”、“要维护规划的严肃性”……在《古城规划》征求意见会上，部分市人大常委会委员、市人大城建环资委组成人员及相关部门负责人，对《古城规划》逐条推敲，提出了许多具体意见。楚文化专家、长江大学教授孟修祥等学者，着重从弘扬荆楚文化、保护文化遗产的角度畅谈了各自的见解。大家还表达了一个共同的愿望：一定要在充分论证、认真修改的基础上，再批准《古城规划》，使古城的保护和开发利用真正进入法治化、规范化轨道。“市人大常委会一次审议感觉不充分，可以进行两次嘛！”有的调研组成员说道。

　　市四届人大常委会第69次主任会议听取古城保护与利用总体规划调研情况的汇报时，一个新的动议在讨论中形成共识：建议市人大常委会会议二审批准《古城规划》。荆州市人大常委会行使重大事项决定权，将首次出现“二审制”。

历经二审 规划出台

2014年12月28日，经过多次讨论修改的《古城规划》，列入了市四届人大常委会第二十八次会议的议程。

　　《古城规划》立刻成为常委会组成人员热议的话题。从发展定位到规划原则，从景区设计到空间布局，从人口疏散到建筑限高……与会人员纷纷坦诚建言，踊跃发声，共提出4大类24条具体修改意见。

　　对于主任会议提出实行“二审制”的建议，经过两次分组审议，常委会组成人员的意见逐渐达成一致：鉴于对《古城规划》提出的修改建议比较多，为了确保规划的严谨性和权威性，决定对《古城规划》实行二审，待修改完善后再次审议并作出决定。

　　时间进入了2015年，当人们还沉浸在元旦佳节的喜庆气氛中时，市人大常委会主任会议召开，专题研究了常委会会议一审《古城规划》的意见，要求进一步明确荆州古城总体发展定位，确定保护与利用规划原则，优化功能分区和空间布局，完善规划实施策略，并于六个月内再次提交市人大常委会审议。

　　对照市人大常委会的审议意见，市政府及规划部门逐条论证、反复讨论，先后修改30余处，荆州古城的总体发展定位改为“荆楚文脉、三国名城”，形成了“文化之城”、“旅游之城”和“生态之城”三城合一的发展方向，增加了4条保护与利用原则，进一步优化了功能分区和空间布局……《古城规划》日臻完善，准备提交市四届人大常委会第三十一次会议二次审议。

　　会议召开前夕，市人大常委会再次组织部分常委会委员、人大代表，专题视察审议意见落实情况，详细了解《古城规划》的修改内容，有针对性地听取有关方面的意见建议，为二审做好准备。

4月底，时隔近4个月，《古城规划》第二次提交市人大常委会会议审议。与会人员对修改完善后的《古城规划》给予肯定，一致认为，这份规划对一审的建议一一作了回应，并合理吸收了社会各界和专家学者的意见，古城发展的定位更加准确，“一环两带十景”的布局更加合理，是一个高点定位、内容全面、切实可行的保护和利用规划。会议表决时，获得全票通过。历时2年有余的精心构思，历经10多轮反复修改，经过两轮依法审查，《古城规划》应运而生！

　　“对《古城规划》实行二审制，是荆州市人大常委会依法行使重大事项决定权的一次大胆探索和有益尝试。”市人大常委会秘书长柳军说。

恰逢其时 任重道远

　　身兼双职的秦振芝全程参与了《古城规划》的编制、修改和出台工作。在他看来，《古城规划》的出台，恰逢其时，可谓“天时”、“地利”、“人和”。

　　他说，所谓“天时”，在全面推进依法治国、加快荆州振兴崛起的大背景下，《古城规划》的出台，既为荆州古城的保护与利用提供了法制支撑，又为推动荆州经济发展方式转变和结构调整提供了一条可持续路径。所谓“地利”，荆州古城不到4.5平方公里，常住人口11万多人，总建筑面积超过400万平方米，人口和建筑的密度全国罕见。《古城规划》的出台，有利于实施古城人口疏散计划，进一步保护和继承历史文化古迹。所谓“人和”，荆州古城承载着几代荆州人的振兴梦想。随着《古城规划》的实施，荆州城市个性和文化底蕴一定会充分展现，城市的凝聚力和吸引力将不断增强，荆州的发展底气更足、发展气场更强。

规划先行，谋定后动。《古城规划》获批后，市人大常委会主任易法新强调指出，规划具有法律效力，必须严格执行。要加大规划实施力度，分步推进，确保规划目标的顺利实现。我们相信，荆州这座世人景仰的千年古城，必将焕发出新的生机、新的活力，以崭新的姿态矗立于万里长江之畔。