根据党的十八届三中全会、四中全会精神，修改后的立法法赋予设区的市、自治州地方立法权。7月底，省十二届人大常委会第十六次会议作出决定，全省12个设区的市和自治州人大及其常委会自2016年1月1日起，可以开始制定地方性法规，这是法治湖北建设中的一件大事。

　　一、充分认识赋予设区的市及自治州地方立法权的重大意义

　　立法是重要的政治活动，立法工作关系党和国家事业发展全局。为了充分发挥地方的主动性、积极性，修改后的立法法将地方立法权由较大的市扩大到所有设区的市和自治州，这是我国立法体制的重大改革，是我国立法史上的重要里程碑，必将为我国的社会主义民主法治建设和经济社会发展注入新的动力和活力。各省市区在设区的市开始立法的时间上不一致，有的地方分期分批进行。湖北的做法是12个市州一次性赋予，2016年1月起开始制定地方性法规。为此，省人大常委会做了两件事，一是请12个市州分别派一位同志到省人常委会机关挂职，也是培训；二是举办全省立法干部培训班，熟悉立法业务，做好立法准备工作。设区的市行使地方立法权，意义重大。

　　有利于推进“四个全面”战略布局湖北实施。“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央着眼于国家民族发展历史方位，从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成的治国理政总方略，是马克思主义中国化的最新成果。推动“四个全面”战略布局湖北实施，要求我们紧紧围绕全面建成小康社会的总目标，充分发挥人大作为国家权力机关的作用，通过行使立法、监督等法定职权，引领、推动改革和经济社会发展，全面推进法治湖北建设。市州行使地方立法权后，可以结合本地实际，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面进行立法，建立和完善相关法律制度，使立法主动适应改革和经济社会发展的需要,为推进“四个全面”战略布局湖北实施提供有力的法治保障。

　　有利于推进治理体系和治理能力现代化。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是治国理政的基本方式。长期以来，大部分市州没有地方立法权，相关的政策和政府规范性文件在推动地方经济社会发展中扮演着重要角色。党的十八届四中全会《决定》明确要求,把所有规范性文件纳入备案审查范围，“禁止地方制发带有立法性质的文件”，同时要求，依法赋予设区的市、自治州地方立法权。通过一“堵”一“疏”，使市州的治理方式，由单纯依靠政策及政府“红头文件”的治理向依靠地方性法规、规章的治理转变，保证决策依法有序进行，实现地方治理的规范化、法制化和现代化。

　　有利于推动人大工作与时俱进。新形势下，人大工作必须与时俱进，不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。立法法修改以前，大部分市州只享有监督、决定、任免“三权”，没有地方立法权。赋予市州地方立法权后，市州人大及其常委会的职权更加完整，有利于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会的职能作用。一方面，市州人大及其常委会通过行使地方立法权，解决本地在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的突出问题，引领和推动地方改革创新发展。另一方面，市州人大开展地方立法工作的同时，还可协调推进监督、重大事项决定、代表等工作深入开展，提高人大整体工作质量和水平，真正做到有为、有威、有位。

　　市州开始行使地方立法权，既带来重要机遇，也面临许多困难和问题。一是对立法的认识问题。为什么要立法？谁来立法？为谁立法？立什么法不立什么法？立法和制定政策有何异同？这些问题有待进一步搞清楚。二是对立法权限的把握问题。要在实践中合理划分和把握全国人大、省人大、市州人大立法边界问题，使之既发挥市州立法的主动性、积极性，又避免与上位法重复，防止出现“三世同堂”现象。三是立法能力不足。目前，市州人大还没有直接的立法工作经验，尽管各地在立法机构和队伍建设上作了很多努力，但机构人员配备到位、相关工作制度规范的建立和运行需要一个过程；把握规律，提升立法工作水平也需要一个过程。此外，市州开展地方立法后，省人大常委会审查批准和备案审查的任务更加繁重，但目前省人大立法工作力量有限，这些都是市州行使立法权面临的挑战。

　　二、加快建立和完善立法工作体制

　　坚持科学立法、民主立法，必须加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与“五位一体”的工作体制，调动各方积极性，形成立法工作合力。

　　发挥市州党委的领导核心作用。党的领导是做好立法工作的根本保证。要把坚持党对立法工作的领导，贯穿于立法工作全过程。市州党委要完善地方立法重大问题决策程序，审核批准人大常委会党组提出的五年立法规划和年度立法计划；人大及其常委会要围绕党委的中心工作开展立法工作，落实党委有关立法意见，使党的主张通过法定程序转变为国家意志；对于重大立法事项，或者立法涉及重大体制和重大政策调整的，人大常委会党组要及时向同级党委请示报告；对于社会高度关注、各方面意见分歧较大的问题，人大常委会党组要报党委决策，有效推动立法进程。

　　发挥人民群众的主体作用。立法法明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”市州人大立法要坚持走群众路线，不断拓展公民有序参与立法的途径，建立和完善立法座谈会、论证会、听证会、评估会等工作机制，增强开门立法的实效，使每一项立法都能更好地体现人民意志、得到人民拥护。从省人大近年实践看，开展立法项目“公推公选”，法规草案向社会公开征求意见，网络直播法规审议，建立基层立法联系点等一系列举措，在立法反映人民意志、促进法规实施方面发挥了重要作用，收到较好成效，各地可以借鉴。

　　发挥市州人大及其常委会的主导作用。市州人大及其常委会作为立法机关，必须加强对立法工作的组织协调，在法规立项、起草、审议等关键环节严格把关，发挥人大的主导作用。要抓好立项的主导，广泛征求各方意见，加强论证评估，对立法的合法性、必要性、可行性、成熟度等进行通盘考虑，科学遴选和确定立法计划项目；对各部门分歧较大，但人民群众迫切需要、呼声较高的法规，要深入研究，提出解决方案。要抓好法规起草的主导，拓宽法规起草渠道，一般应当建立人大、政府、专家学者等参加的法规起草协调小组，加强法规起草环节的组织协调，从源头上遏制部门利益倾向；人大有关工作机构可以提前参与有关方面的法规起草工作，综合性、全局性、基础性的法规由人大组织起草，专业性较强的法规可以委托专家起草。要抓好法规审议的主导，通过深入调研和广泛协调协商，对草案涉及的主要制度、管理体制、部门职责分工等进行重点协调，重大问题报党委决定；对各方争议较大的重要条款，可以委托第三方评估，提供给常委会参考，或者由人大常委会进行单独表决，防止久拖不决。要积极发挥人大代表的作用，认真研究吸纳代表议案提出的立法建议，拓宽代表参与立法的途径和渠道，使人大代表更多参与立法调研和审议等活动。要充分发挥人民代表大会的立法职能，对于关系发展全局的重大立法项目，提请人民代表大会会议审议。

　　发挥市州政府的协同作用。依法向本级人大及其常委会提出立法议案，是法律赋予政府的重要职责。人大立法，离不开政府的支持配合。一方面，要落实好人大常委会编制的立法计划，对立法计划确定由政府起草的法规项目，政府要督促有关部门落实好起草任务，保证起草质量，按时提请审议。另一方面，人大开展立法调研、协调论证和法规审议修改等工作，要邀请政府及有关部门参加；人大审议中涉及管理体制调整、预算安排等事项，要事先征求政府意见。十八大提出，人大要在立法工作中发挥主导作用。我们讲“人大主导、政府协同”，有着深刻的内涵，从过去的政府主导转变到人大主导有一个渐进的过程，当前条件下，还是要政府协同，一起干。

　　发挥专家学者的智囊作用。立法涉及经济社会发展各个方面，要注重汇聚智力资源，组建立法顾问组，发挥专家的作用。坚持邀请立法顾问组成员和有关专家参与立法选项、法规起草、草案征求意见、立法评估、法规清理等工作。有的法规可以委托专家提出专家建议稿；有的可以委托立法研究机构，开展立法理论研究和重要法规研究，为地方立法提供智力支撑。

　　三、努力提高立法质量

　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，全社会对通过法治实现社会公平正义、解决发展中实际问题的要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有、多与少、快与慢，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。这是当前地方立法面临的突出问题。市州人大在立法工作中，必须牢牢抓住提高立法质量这个关键，坚持地方立法“不抵触、有特色、可操作”原则，突出地方特色、推进立法精细化，增强立法的针对性和可操作性，努力使制定的法规更加切合本地实际，好用管用。

　　要服务发展大局。立法是为国家定规矩，为社会定方圆。无论是省本级立法，还是市州立法，都要有大局意识、全局观念，围绕工作大局、党委的重大决策进行。每制定一件法规，每修改一个条款，都要放在经济社会发展的全局上审视，放到推动经济社会发展、维护人民群众利益、促进社会和谐的大局上思考。例如，围绕贯彻落实省委提出的“三维纲要”，省人大及其常委会先后出台了湖泊保护条例、水污染防治条例、农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定、加快绿色发展的决定等。又如，为解决我省发展环境不优的问题，省人大常委会出台了《湖北省优化经济发展环境条例》，为我省发展营造良好的法制环境。

　　要维护法制统一。宪法规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”维护国家法制统一，既是地方立法必须遵循的重大政治原则，也是地方立法的底线。从立法上讲法制统一，包括三层含义：一是所有法的形式，都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间应当协调。各市州在立法工作中，要严格执行立法法有关地方立法权限的规定，严格遵循“不抵触”原则，在立项、调研、起草、审议等各个环节加强合法性审查，做到不与上位法的规定相抵触，不与上位法的基本原则和基本精神相抵触，保证法律体系的内部和谐一致。同时，在重要法律出台后及时开展法规清理，集中解决地方性法规存在的不适应、不一致、不协调等问题，维护法制统一、尊严和权威。

　　要维护公平正义。古人云：“木心不正,则脉理皆邪。弓虽刚劲而遣箭不直，非良弓也。”法律制度的根基在于人民发自内心的拥护，只有坚持公正的立法价值取向，才能夯实法律实施的民意基础。要将以人为本、立法为民，切实维护最广大人民的根本利益作为地方立法的价值所在，将实现公正作为地方立法追求的最终目标。在立法中，一定要充分听取各方面的意见和诉求，统筹兼顾各种不同的利益，正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，加强对权力的制约和监督，加强权利的保障和救济，维护法治生态环境和社会公平正义。对涉及行政处罚、行政许可、行政强制等方面的重要制度和关键条款，要严格把关，防止部门利益倾向和地方保护主义，切实维护人民群众的根本利益。

　　四、做好市州人大立法的各项准备工作

　　市州人大及其常委会行使地方立法权，任务十分艰巨。要进一步完善立法条件，提升立法能力，加强立法保障，做好行使地方立法权的前期准备工作。

　　加强组织建设。这是当前非常紧迫的任务。市州人大常委会党组要将人大组织建设作为行使地方立法权的头等大事，及时向党委汇报，选配好市州人大法制委员会组成人员，确保人大法制委员会近期由人民代表大会通过，为法规统一审议做好准备；要抓紧成立人大常委会法制工作机构，选用优秀干部担任法制工作机构负责人，配齐配强领导班子。统筹考虑设立城乡建设与环境资源保护、教科文卫等有关专门委员会，负责研究、审议和拟订有关法规案。

　　加强队伍建设。做好立法工作，需要建设高素质的立法干部队伍。市州人大常委会党组要通过公开招考、遴选、调配等方式，按照法治专门队伍建设和立法专业性、实践性的要求，尽快配齐配强法制工作机构、有关专门委员会办公室的立法干部。同时，制定立法人才培养计划，加强立法干部的教育培训、挂职锻炼、岗位交流和选拔任用等，打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法干部队伍，适应立法工作需要。要推动政府法制工作机构以及相关部门配备立法干部，为立法工作奠定良好基础。

　　加强制度建设。市州人大常委会应当根据立法法的相关规定，研究制定本级人大及其常委会制定地方性法规的程序性规定，明确地方性法规案的提出、审议和表决程序以及立法各环节相关方面的职责任务等。可由省、市州人大常委会共同研究起草市州人大及其常委会制定地方性法规程序的规定（示范文本），为市州制定立法程序性规定提供参考。同时，市州人大要修改完善人大及其常委会议事规则，逐步制定立法选项、调研、修改以及法制委员会统一审议等方面的制度，确保地方立法工作依法、规范、有序开展。

加强立法选项工作。科学选项是做好立法开局的前提。要围绕城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等，认真开展立法项目调研论证，编制市州人大常委会五年立法规划、年度立法计划。要坚持“问需于民、问计于民”，把握立法需求，突出立法重点，合理利用立法资源；要控制立法数量，把握立法节奏，做到“有所立、有所不立”，确保将有限的资源和力量用在刀刃上。目前各地立法的需求很多，各方诉求很多，千万不可一哄而上，一定要突出重点，集中精力搞好第一部立法；通过立法，探索路子，总结经验。