农村五保供养制度是农村社会保障体系的重要组成部分。1996年1月，省人大常委会制定了《湖北省农村五保供养工作规定》；随着我国农村经济社会的发展，该规定难以适应当前五保供养工作需要。2015年9月23日，省十二届人大常委会第十七次会议通过了《湖北省农村五保供养条例》（以下简称《条例》），对于促进我省农村五保供养发展，完善农村社会保障体系，保障改善民生，具有重要意义。

     一、明确政府主体责任，切实做到应保尽保

    尊老爱幼是我国的优良传统，五保供养是社会救助体系的重要内容。国务院明确五保对象实行国家供养，供养工作是政府责任，实行政府统一领导、民政部门主管、乡镇具体负责、村（居）委会协助的体制。据此，《条例》对农村五保供养工作中的政府责任进行了明确：

    一是加强组织领导。《条例》规定，县级以上人民政府是本行政区域农村五保供养工作的责任主体，应当加强对农村五保供养工作的组织领导和统筹协调，将农村五保供养纳入国民经济和社会发展规划，完善社会保障体系，健全医疗、教育、住房等专项救助制度，逐步提高农村五保供养水平。

    二是加强服务保障。《条例》明确了五保供养申请程序，规定由农村居民本人或者受委托人向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出申请；乡镇人民政府、街道办事处提出审核意见，委托村（居）民委员会进行民主评议后，无重大异议的，将审核意见和相关材料报送县级人民政府民政部门进行审批。同时,规定政府民政部门应当妥善安置符合集中供养条件的供养对象，必要时可在同一县（市、区）范围内就近跨区域调剂安排；对分散供养对象应当落实服务责任和帮扶措施，及时掌握其衣、食、住、医等方面情况，帮助解决生活上的困难；将分散供养对象居住的危陋房屋优先纳入农村危房改造计划，及时进行修缮，保证房屋安全、符合居住条件。

    三是加大资金支持力度。资金保障是做好农村五保供养工作的基础。《条例》规定，政府应当将农村五保供养资金和供养服务机构建设、管理资金纳入年度财政预算，实行专款专用。省人民政府对农村五保供养给予财政转移支付资金支持，对边远贫困地区加大财政补贴力度。各级福利彩票公益金地方留存部分，每年应当安排不低于15%的比例，用于支持供养服务机构建设和维护。针对当前农村五保供养标准偏低的问题，《条例》规定，农村五保供养标准按照上一年度当地农村居民人均消费支出确定，并不得低于80%。

    四是加强监督管理。《条例》规定，民政部门应当向社会公开农村五保供养的申请条件、审批程序、供养标准以及供养资金使用、供养对象变动等情况，接受社会监督。同时规定，财政部门和审计机关应当加强对供养资金使用情况的监督管理和审计；安全监管部门应当加强对供养服务机构、村（居）民委员会安全工作的监督和指导，制定应急预案，有效预防和控制安全事故发生，保障供养对象的人身和财产安全。此外，《条例》还建立了投诉举报制度。

    二、适应农村五保需求，全面保障五保对象的合法权益

    《条例》坚持以人为本，统筹五保对象各方面需求。一方面，对五保对象的物质需求予以保障；另一方面，从日常照料、教育、精神需求等方面保障五保对象的相关权益。

     一是明确五保供养的内容。依据国务院《农村五保供养工作条例》，五保供养内容包括：供给粮油、副食品以及生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗、日常诊疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。同时，对日常照料等作了明确。《条例》规定，集中供养对象由供养服务机构提供供养服务；分散供养对象可以由村（居）民委员会提供照料，也可以由供养服务机构提供代养、代管等服务。乡镇人民政府、街道办事处应当组织医疗机构为供养对象建立护理记录和健康档案，提供日常诊疗和体检服务。对因病需要住院治疗的，应当及时送往医疗机构诊治，并妥善安排其住院期间的生活照料和护理。

    二是保障五保对象受教育的权利。《条例》规定，对未满十六周岁或者已满十六周岁正在接受义务教育、高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育的供养对象，在享受农村五保供养待遇的同时，根据不同教育阶段需求，采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助等方式，保障其学习和生活。

    三是满足五保对象的精神需求。《条例》规定，供养服务机构应当组织文化娱乐、体育健身等活动，丰富集中供养对象的精神生活。村（居）民委员会应当开放公共活动场所，方便分散供养对象健身、娱乐；鼓励社区居民通过邻里互助的形式帮助分散供养对象。供养对象的近亲属或者其他亲属应当看望和问候，给予供养对象家庭关爱和精神抚慰。

    三、规范供养服务机构建设和管理，提高供养服务水平

    供养服务机构在农村五保供养体系中发挥着十分重要的作用，是政府保障供养对象基本生活的重要载体。《条例》从不同层面,加强供养服务机构的建设和管理,推动农村五保供养工作。

    一是规范建设规划。《条例》规定,县级以上人民政府民政部门应当根据本级人民政府国民经济和社会发展规划，按照因地制宜、满足需要的原则，会同有关部门编制供养服务机构建设专项规划，并组织实施。同时,有条件的地区可以建设具有区域性中心供养服务功能的供养服务机构。

    二是加强设施建设安全。供养服务机构的安全问题至关重要，社会高度关注。《条例》规定,供养服务机构的设施建设应当符合抗震、消防、环保等建筑设计规范和建设标准，坚持改建、扩建、新建相结合，并避开地质灾害易发区；建设项目竣工后，经相关部门验收合格，方可投入使用。

    三是明确建设标准。《条例》要求,省人民政府民政部门应当会同相关部门制定供养服务机构建设标准。供养服务机构的建设规模一般不少于六十张床位，每名供养对象的居住面积不少于六平方米。县级或者中心乡镇供养服务机构的建设规模，根据当地财力状况、供养人数及需求相应提高。同时，对服务机构的辅助用房和设施等也提出了明确要求。

    四是强化内部管理。《条例》规定，民政部门和乡镇人民政府、街道办事处应当制定农村五保供养工作的管理制度，对供养服务机构定期检查、考核。同时，供养服务机构应当成立由主要负责人、工作人员和供养对象代表组成的管理委员会，实行民主管理；建立健全各项规章制度，落实安全责任，定期公布供养资金、管理经费使用情况以及接受捐赠的款物、生产经营账目等，接受相关部门、供养对象和社会公众的监督。

    四、构建社会化参与机制，拓展农村五保供养渠道

　　近年来，社会组织在参与社会治理中扮演着越来越重要的角色。如何发挥社会组织的优势和作用，提升社会组织的服务能力，也是此次《条例》关注的重点。

    一是鼓励社会力量参与。《条例》设立“社会参与”专章，规定政府应当建立社会力量参与农村五保供养工作的机制和渠道，发布供养对象帮扶需求信息，为社会力量参与农村五保供养工作提供便利条件。同时，鼓励公民、法人和其他组织捐建供养服务机构、供养对象个人住房和其他相关设施，以及为供养服务机构、供养对象捐赠款物；鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位将供养服务机构作为精神文明建设窗口和青少年尊老敬老教育基地；鼓励公民、法人和其他组织与供养服务机构或者供养对象结对帮扶，为供养对象提供帮助和生活照料。

    二是加强社会组织培育。党的十八大指出：“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引 导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”为此，《条例》积极鼓励公民、法人和其他组织依法投资举办社会福利机构，为供养对象提供养护、康复、托管等服务。及时引入具备社会工作、心理咨询、特殊教育等专业工作能力和资质的社会组织参与农村五保供养工作，提升五保供养工作专业化水平。

    三是开展政府购买服务。采取政府向社会力量购买服务的方式，推动政府部分服务职能向社会转移，有利于满足多元化的社会服务需求。《条例》规定，政府可以通过购买服务的方式，将供养对象委托民办社会福利机构集中供养，按当地供养标准支付生活、医疗、照料等费用，并根据其建设规模、床位数、入住率等因素给予适当补贴。                                           

                              （作者系省人大常委会副秘书长、省人大法制委员会副主任委员）