湖北坐拥千湖，两江交汇，有“千湖之省”美誉，又是三峡大坝库区和南水北调水源地所在地，为名副其实的鱼米之乡。随着经济社会的快速发展，工业化、城镇化进程加快，湖北湖泊面积锐减、水质堪忧、功能衰退。长期以来，省人大常委会非常注重水资源保护工作，科学立法刚性“护水”，先后出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《湖北省湖泊保护条例》等地方性法规，2014年初省十二届人大二次会议通过了《湖北省水污染防治条例》，2014年9月24日，省十二届人大常委会第十一次会议对湖泊保护情况开展专题询问。不断加大水污染防治力度，努力削减水污染物排放量，取得了一定成效。正如前不久全国人大常委会水污染防治法执法检查组赴湖北检查情况通报会上所言：“湖北湖泊众多，水污染防治工作力度大，水资源保护走在全国前列。”

                             “优”于水又“忧”于水

    水资源曾是湖北引以为荣的资本，而今面临诸多水资源窘境，缺水、水污染等问题，隐忧重重。如何去“忧”存“优”，为后代留一片澄澈与洁净，是一道亟待求解的时代课题。

    湖北因“湖”得名，以水闻名，“千湖之省”是荆楚最响亮的名片之一。长江自西向东，流贯境内26个县市，西起巴东县鳊鱼溪河口入境，东至黄梅滨江出境，流程1041公里。境内的长江支流有汉水、沮水、漳水、清江、东荆河、陆水、滠水、倒水、举水、巴水、浠水、富水等。其中汉水为长江中游最大支流，在湖北流经13个县市，流程858公里。中国古有“江河淮汉”四大河流之说，湖北独据其二。除长江、汉江干流外，河长5公里以上的省内各级河流有4228条，另有中小河流1193条，河流总长5.92万公里，其中河长在100公里以上的41条。同时，境内湖泊众多，面积百亩以上的湖泊约800余个，湖泊总面积2983.5平方公里。洪湖、梁子湖等面积大于100平方公里。此外，湖北境内池塘、湿地、温泉众多，水域总面积占我国内陆水域总面积5%，位居全国前列。楚山横地出，汉水接天回。千百年来，大大小小的江河湖泽，犹如母亲的爱，宽厚、无语、绵绵不绝……

　　美誉背后，是被掩盖的水资源短缺现状。湖北省水危机，首先是资源短缺，这个问题往往被“千湖之省”美誉所掩盖。据介绍，我省水资源总量1027.8亿立方米，只占全国的3.5%，人均水资源量1732立方米，列全国第17位，低于全国平均值，接近国际公认的人均1700立方米严重缺水警戒线。上世纪50年代以来，湖北省100亩以上湖泊从1332个减为843个，湖泊容量从131亿立方米缩减为57亿立方米。由于过多围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕乱捞等，破坏湖泊生态系统平衡，导致湖泊生物多样性受到严重损害，生态功能严重退化。在全年期评价的26个湖泊中，Ⅰ类水湖泊仅1个，Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水湖泊共有11个，湖泊管理保护形势严峻。

　　另外，水资源时空分布不均，供水矛盾相当突出。2012年水资源公报显示，降水主要集中在4月至9月，约占全年的70%至85%，1月至3月、10月至12月只占全年15%至30%。因此，常常是春夏防洪，秋冬抗旱。水资源年际变化也很大，丰水年与枯水年水资源量常常相差近10倍，有的地方甚至相差15倍。与此同时，地域分布上也差异很大，鄂西北山区则还有数百万人经常缺水吃。 此外，长江、汉江过境客水年平均量多达6338亿立方米，但多以洪水形式出现，无法对其“截留”使用，只能任它滔滔东流。

　　然而，就是这有限的水资源，还常常受到污染的威胁，局部地区污染还相当严重。2012年，长江、汉江干流水质不容乐观，部分支流污染严重。由于上游来水超标、枯水期水环境容量减少、沿江化工企业布局不合理、生活污水处理不完善等原因，当年3月，长江干流湖北段水质首次出现高浓度、大范围总磷超标，采样监测的37个断面（27个为水源地）中有33个断面超标（25个为水源地）；监测断面显示，水质达到重度污染劣Ⅴ类的就有10个之多。城市内湖和纳污河渠污染仍然严重。如武汉、黄石、鄂州、黄冈、随州等地的8个城市内湖水质总体为中度污染，水质普遍较差。其中武汉东湖和随州白云湖水质为Ⅳ类，黄石磁湖、鄂州洋澜湖和黄冈遗爱湖水质为Ⅴ类，武汉东西湖、沙湖、墨水湖水质均为劣Ⅴ类。荆州、荆门、十堰、鄂州等地6个纳污河渠普遍污染严重。其中新港鄂州铁路桥断面为轻度污染，水质为Ⅳ类，西干渠荆州幸福桥、神定河十堰八亩地、泗水十堰泗河口、竹皮河荆门瓦房店、犟河十堰东湾桥等5条城市纳污河渠属重度污染，水质全部为劣Ⅴ类。

    农村水环境和饮水安全问题突出。调查显示，不少农村地区沟渠、塘堰普遍受到污染。部分农民饮用苦咸水、污染水的情况依然存在，部分地方守着江湖没水喝，“十二五”期间，我省还需解决农村1528.9万人饮水安全问题。

　　水污染事件频发，治污形势严峻。近年来许多地方在高速发展中忽视了水资源的保护，大量工业废水、农药化肥、生活污水排入江河湖库，造成大江大河水质下降、湖泊面积锐减、生态退化、饮用水安全告急。2011年2月、2013年2月，沮漳河荆州段两度出现“水华”，水体富营养化程度加重，藻类大量繁殖，也给下游水质带来不小影响。2008年3月，长江支流松滋河连续两次出现水质突然变坏，造成部分居民饮水中断。2013年9月，府河东西湖、黄陂段大量死鱼。当年底，省环保专项行动领导小组办公室对23家环境违法企业进行挂牌督办。其中，涉及7家污水处理厂，由于配套管网建设严重滞后、中控和在线监控系统不完善、治污设施运行不正常等问题，导致减排目标长期无法达到预期。

                              用立法保护水资源

　　水是生命之源。党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。我们必须保护好我们的优势资源，严格水环境保护，刻不容缓。

　　规范全体社会成员的行为，最严格者，莫过于法律。这些年来，省人大及其常委会科学立法刚性“护水”，先后出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《湖北省湖泊保护条例》。2014年初，省十二届人大二次会议通过了《湖北省水污染防治条例》，这是我省首次把关系经济社会发展大局、人民群众普遍关注的重大立法事项，提请省人民代表大会会议审议通过，具有重大战略意义，这意味着，一部新的、“管总”的地方性水法规诞生。

　　扎实调研，科学民主立法。武汉大学环境法研究所受托承担水污染防治条例的起草任务，省人大常委会、省政府及环保厅专题调研，足迹遍布浙江省、江苏省以及武汉、宜昌、襄阳、荆门、荆州、黄冈、鄂州、仙桃、潜江等地。条例初稿的起草紧扣法理，又接地气。此前，在起草《湖北省湖泊保护条例》时，省人大常委会、省政府和环保厅召开了10多场专题座谈会。调研发现，2011年，作为“千湖之省”的湖北，重点监测的湖泊中有一半湖泊的水质已沦为四类或者劣五类，水质符合功能区划标准的水域占40％。特别是城市内湖水质总体属于重度污染，6个城市内湖均为四类、五类或者劣五类。

　　治污难，究竟难在哪儿？通过调研发现，一些地方政府部门重经济发展、轻水环境保护，水污染之后难以问责；多个部门职能交叉；水环境保护投入不足；企业违法成本低，守法成本高等。

　　找准症结，才能有的放矢。条例首先明确，“全省实行水环境质量行政首长负责制和水污染防治目标责任制，将水环境保护责任目标完成情况作为考核政府及行政首长工作业绩的重要内容。”同时条分缕析地确定了环保、水利、农（渔）业、发展改革、工业和信息化、国土、交通、公安、林业等各部门在水环境保护中各自的职责。针对非法排污屡禁不止等问题，条例对工业企业、农业养殖业者的生产经营行为，也提出了许多“禁止性”条款，如在环境敏感区、生态脆弱区或者水环境容量不足的区域，省人民政府应制定严于国家标准的地方水污染物排放标准；对饮用水水源地等具有重要生态功能的水体划定保护区，禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥等。

　　不论是水污染防治条例，还是湖泊保护条例，都与广大群众切身利益息息相关。因此，立法始终坚持走群众路线，给人民群众、专家学者充分的“话语权”。2012年3月，省第十一届人大常委会第二十九次会议对《湖北省湖泊保护条例（草案）》进行了审议。随后该法规草案全文向社会公布，公开征求社会各界意见。许多有价值的意见建议都被“原汁原味”地采纳。在水污染防治条例初稿形成之前，省环保厅已先后采取书面征求意见、召开座谈会等多种形式，广泛听取了地方人大、政府及其环保等有关部门、企业，以及专家学者、环保团体、环保志愿者的意见和建议。条例一审后，草案就在湖北日报、荆楚网及湖北人大网等媒体全文公布，并印发给700多名省人大代表征求意见，共收到372封（次）公众来信来电，很多人认为草案有关处罚过轻，对违法行为没有威慑性。根据这些意见，条例草案二审稿规定了“按日计罚”制度，即：“违反水污染防治法以及本条例规定排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，并对排污单位主要负责人处1万元以上10万元以下罚款；情节严重的，提请有关人民政府责令停产整顿、关闭。”随后，有专家发来电子邮件提出：“应当建立健全有利于公众参与水污染防治的体制机制。”于是，条例二审稿新增了“公众参与”专章，规定政府及其有关部门应当依法公开水环境保护和水污染防治有关信息，满足公众知情权；鼓励和支持依法设立水环境保护社会团体。特别是规定了对污染水环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这为民间环保组织提起公益诉讼打开了“绿灯”。

　　法律的生命力和意义在于执行。条例是科学民主立法的结晶，受到社会各界的关注和好评，亮点可圈可点。首先除了理顺体制、厘清职责。其次是严管排污、严厉处罚。严于国家标准的排放标准、严格的区域限批制度、严格的禁止措施；在不与立法法、行政处罚法、水污染防治法等上位法相违背的前提下，坚持从严处罚；取上限处罚、“按日处罚”。三是生态补偿，诚信管理。建立健全对有关重点生态功能区的水环境生态保护补偿机制；建立排污者环保诚信档案。四是信息公开、公众参与。公民有保护水环境的义务，享有获取符合安全、卫生标准的生产生活用水的权利；应当依法公开水污染防治相关信息。

　　法律是刚性约束，这在湖泊保护条例实施过程中，已经得到了证明。条例实施后，省委、省政府召开全省湖泊保护大会，与各市州签订《湖泊保护责任书》，对地方政府实行目标责任考核，将湖泊保护上升到了全省发展的战略高度，明确水行政主管部门的湖泊保护主体地位，设立“湖北省湖泊局”，提出以“保水质不污染、保数量不减少、保面积不萎缩”为基本目标，计划用3至5年时间，基本遏制湖泊面积萎缩、数量减少的局面，主要湖泊污染排放总量、富营养化的趋势得到有效控制，水功能区划达标率70%以上，具有饮用水源功能和重要生态功能的湖泊水质达到三类以上。　

　　从湖泊保护，扩展到全省江河、湖泊、水库、运河、渠道、塘堰、水井等地表水体和地下水体的污染防治，湖北全面打响了水资源保卫战。湖北是三峡大坝库区和南水北调中线工程水源地，湖北的水，也是全国的水，立法“护水”、依法“护水”，责任重大，任重道远。

                          监督唤回湖水荡碧波

　　为了加强湖泊保护，防止湖泊面积减少和水质污染，保障湖泊功能，保护和改善湖泊生态环境。2012年5月30日，省第十一届人大常委会第三十次会议通过了《湖北省湖泊保护条例》，并于当年10月1日施行。

　　法的生命力在于实施。两年来，条例是否得到统一全面贯彻施行，还千湖碧波荡漾？2014年春夏之际，省人大常委会组成执法检查组，对湖泊保护条例贯彻实施情况开展检查。当年9月22日，省十二届人大常委会第十一次会议听取和审议了执法检查组关于湖泊保护条例实施情况的报告，常委会组成人员肯定了省政府所做的工作，并提出了“保护优先、科学规划、分类管理、综合治理、合理开发和永续利用”，实行严格的立法保护，让湖泊休养生息等审议意见。

　　“条例施行两年来，部分湖泊水质污染仍然比较严重,甚至有恶化的趋势。请问环保厅厅长，下一步将采取哪些措施改善水质?”“条例明确规定禁止在湖泊水域围网围栏养殖，但在执法检查中却发现这一问题触目惊心。请问农业厅如何解决？”……询问是人大依法行使监督权的一种重要方式，对于增强监督工作实效、推动“一府两院”改进工作具有重要意义。为进行跟踪监督，9月24日，举行联组会议对湖泊保护条例实施情况开展专题询问，积极回应社会关切。省人大常委会党组书记、常务副主任李春明出席会议并讲话，副主任王玲主持会议。省人大常委会副主任田承忠、赵斌、周洪宇、王建鸣，秘书长乔余堂出席会议。询问正式开始前，为了使与会人员更加全面深刻地了解我省湖泊保护工作的情况，集中观看有关条例贯彻实施情况的专题片《千湖水韵显沧桑》。2个多小时时间，省人大常委会委员、工作委员会委员、省人大代表等分别提问，省发改委、省财政厅、省环保厅、省住建厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省旅游局等相关部门主要负责人到会听取意见并认真回答了询问。

　　省政府分管副省长梁惠玲代表省政府发言表示，省人大常委会针对湖泊保护进行专题询问，既是对事关全省大局的战略问题的重视和关注，也是对政府加强湖泊保护管理的监督和促进，是对政府工作的帮助和支持。她表示，省政府及有关部门将尽快落实专题询问提出的意见和建议，坚持问题导向、明确目标责任、分解整改任务、限期整改到位。

正如李春明在专题询问会上所言：“执法检查及听取和审议报告、开展专题询问是手段，解决问题、见到实效是目的。政府及相关部门要对常委会组成人员审议意见、专题询问意见建议进行认真研究，切实抓紧整改落实。针对询问中涉及的重大问题，要结合全省改革发展大局抓好整改；针对询问中答复承诺的事项，要全省上下联动抓好落实，做到有询问、有答复、有结果。”加强湖泊保护，是生态建设和绿色发展的题中之义，是事关湖北发展和人民福祉的长远大计，必须牢固树立“绿色决定生死”的理念，保证法规有效实施，确保“千湖之省”碧水长流，为加快推进“建成支点、走在前列”作出新贡献。