预算监督创新是人大监督工作的一个重要课题，其核心和目的无非是两条：一是规范，二要管用。这些年，潜江市人大坚持以绩效为导向，在规范上做文章，在管用上下功夫，做到了人大预算程序性监督与实效性监督的有机统一，也促进了一些人大工作中的难点和突出民生问题的解决。

       一、建制度规范监督

       对于没有立法权的县市人大常委会，制度建设是用好“三权”、推动工作的基础，尤其是在创新预算监督方面，“制度先行”已经成为监督机制创新工作的出发点，也是提升人大监督工作程序性、规范性和科学性的落脚点。

       近年来，市人大常委会初步建立了一套较为完备的预决算监督管理制度体系。 2008年修订了《潜江市预算监督办法》，基本形成了预算内的监督依据，进一步完善了预算监督的程序、内容、要求等； 2012年修订了《潜江市人大常委会聘用预算工作专业人员的管理办法》，充实了预算审查监督的专业队伍； 2010年制定了《潜江市资源枯竭型城市财力性转移支付资金使用监督办法》，形成了对上级专项转移支付资金的监督依据，强化了对专项资金的监管； 2012年制定了《潜江市财政性资金借出偿还监督办法》，形成了对财政性借款的监督依据；2012年还制定了《潜江市人大常委会讨论决定重大事项的规定》，形成了对政府财政性重大投资项目的监督依据，进一步深化了对政府财政性投资的监督。通过实施这些制度，建立了从预算内到预算外，从财政资金到财政借款、政府投资项目全方位的监督体系。

       二、“全口径”完整监督

　　全口径预算监督是人大预算监督改革的方向，通过近几年的探索和努力，基本搭建了全口径预算的框架，实现了预算收支的“一网打尽”，为下一步深入开展全口径监督打下了坚实基础。

       第一，初步建立了“四本预算”。过去一直只注重编制公共预算，去年市人大常委会在“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”这“四本预算”上基本实现了同步编制、同步审查、同步批准。预算总规模从2006年的12亿元增加到2014年的65亿元，体现了预算的完整性。

       第二，基本实现了收支编制“全口径”。几年来采取“挤牙膏”的办法，逐年将多年游离于预算外的资金纳入编制，截至去年全市2.3亿元的非税收入、1610万元的各单位上年结余资金、4.1亿元的政府采购、6712万元国有资本经营收益和17亿元的各项基金全部纳入了预算“笼子”，真正实现了预算收支的全口径、全覆盖。

       第三，有针对性地开展了预算重点审查。近年来，在进行预算草案初审时，一是突出初步审查的重点。2010年重点解决了非常规项目编制过大、部门预算结余资金规范管理和偿债准备金纳入专户管理等方面的问题；2011年重点解决了部门预算收入编制不完整和支出编制不规范的问题；2012年重点解决了项目支出编制不细化和专项支出安排不合理的问题；2013年重点解决了“三公”经费、重点项目和大额专项编制等方面的问题。二是紧盯预算编制的难点。不到户的非常规项目编制一直是预算监督的“死角”，如果不盯紧，会直接影响预算执行率。这几年在预算审查时坚持压缩其编制规模，预算中的非常规项目由过去的2亿元以上，压缩到近两年的8000万元左右，进一步提高了项目预算的到户率。三是重点审查人大意见建议的落实情况。近几年，重点审查人大及其常委会决议、决定和审议意见中关于需要列入预算方面的意见建议落实的情况，三年共新增涉及民生方面的预算3542万元，较好地体现了人大监督的法定权威。

       三、问绩效深度监督

　　为了提高预算编制和执行的绩效，市人大常委会督促市政府及财政部门建立了四项预算监督机制。一是预算编制考核机制。要求市政府专题研究出台了部门预算编制的考核办法，提出了编制的要求，明确了奖惩措施，促进了部门预算编制工作更加规范、科学。二是预算项目评审机制。督促市政府及财政部门成立了预算编审中心，建立了预算项目库，对列入预算的项目先由部门编制项目报告进行申报，再聘请相关专业人员审核，然后提请市政府审查后进入项目库，最后再提交市人大及其常委会审议批准。三是非常规项目使用报告机制。进一步加强了对由市财政代编代审、没有预算到户的非常规项目使用的监督，要求市政府每年底将使用情况及明细专题进行书面报告，及时了解专项资金的使用情况。四是项目经费使用监督机制。督促市财政局成立了专门的项目绩效考核科，并制定了年度考核办法。要求市财政监督部门全年对超过100万元项目执行情况的监督检查必须达到百分之百，对小额项目的执行情况抽查达到百分之五十以上，并将开展绩效评估的情况向市人大常委会专题报告。例如，在项目预算编制时，要求凡是新增、提标数额较大的项目都要采取科学、审慎的绩效评估，以增强预算编制的科学性。去年重点抽查了农村公路养护提标项目，市财政专门组织专班开展了绩效评估，并形成了较为全面、客观、深入的评估报告，2014年预算编制采纳了评估结论，将养护标准提高到每公里2500元并列入预算，使该项预算由最初的不足200万元，提高到去年的1000万元。

       四、解民难务实监督

　　从发挥预算监督作用入手，寻求破解人大工作难点和化解突出民生矛盾，一直是市人大常委会努力的方向。通过发挥人大预算监督的优势，实行预算监督与代表工作有机结合，预算监督与解决民生问题有机结合。

　　一是创立办理基金，提升建议办理质量。代表每年在人民代表大会会议上提出的议案建议, 很大一部分是关系群众利益的修桥、补路、建校、扶贫等具体民生问题,并且呈逐年上升的趋势。在这类建议的办理中,往往见面率、回复率都很高，大多数情况都是100%，统计数据上看“办结率”也很高，但在实际的办理过程中，有的承办单位做代表工作让代表签字表示“满意”，存在代表“被满意”的情况，使得许多建议办理仅仅停留在答复上。针对这一问题，市人大常委会在充分调研、征求代表意见的基础上，与市政府沟通协商，建立了代表建议办理基金。《潜江市2014年财政预算》明确将人大代表建议办理基金作为常规项目设立,专项列支1000万元,有效破解了办理代表建议的资金“瓶颈”问题，提升了代表建议办理质量。

　　二是开展关爱活动，完善敬老院投入保障。近年来，养老问题成为社会关注的焦点，并上升为亟待解决的民生难题。五保老人的生活保障水平不高、敬老院服务人员工资待遇偏低、敬老院基础设施较差的问题严重影响了老人的幸福指数和敬老院工作人员的积极性。市人大常委会积极回应社会关切，认真组织开展调研，并组织开展了“代表倡导、政府主导、社会参与、财政支持”的市人大代表关爱敬老院及五保老人活动。为将这一好事办实，市人大常委会积极推动，一是代表积极倡导，带动捐款献爱心。关爱敬老院及五保老人活动得到了全体代表和社会各界的强烈关注和积极响应。活动启动仪式上，人大代表和社会各界捐款额高达537.2万元。为形成常态化关爱机制，市人大常委会建立了人大代表担任名誉院长制度、人大代表对口联系五保老人制度和关爱活动激励制度。二是落实预算，提高供养标准。市人大常委会依据有关政策，督促政府在财政预算中调高对敬老院和五保老人的保障标准，潜江市五保老人供养标准由原来的每人每年2900元提高到5310元，敬老院人员工资待遇也较原来明显提高。三是项目支撑，改善基础设施。目前，全市有敬老院15家，近两年来已经先后完成新建和改造8家，项目资金总投入2562万元，并将在未来两年内完成全部敬老院的新建改造工作。通过这些有力措施，真正把敬老院办成了幸福院和欢乐院，真正让每一位五保老人“老有所养、老有所乐”。

　　三是加大民生调研，促进难点问题解决。多年来，潜江市计划生育手术困难户问题未得到应有重视。目前，全市共有计生困难户重病人320人。他们响应计划生育国策，接受计划生育手术而造成手术并发症。由于对计划生育手术困难户免费治疗经费投入不足，补助标准偏低，救助扶助效果不好，导致了这一群体赴京、赴省上访，形成了一个重大不稳定因素。针对该问题，市人大常委会深入开展专题调研，了解到这些困难户普遍因病致贫，家里一贫如洗，饱受病痛煎熬，生活非常困难。市人大常委会在调研后召开了专题主任会议，研究安排解决措施，要求公共财政要向计划生育手术困难户这一特殊弱势群体倾斜，逐年增加免费治疗经费投入，在财政预算中提高计划生育手术困难户免费治疗补助标准。从2014年起，全市财政预算中关于计生后遗症专项救助资金从以往每年40万元提高到每年90万元，加上省级相关的项目资金扶助，目前每个计生困难户的人均补助标准达到万元左右，与此同时还实行了与新农合等各项政策捆绑，为解决该困难群体的生活就医困难和维护社会稳定起到了显著作用。

　　五、抓整改敢于监督

       近两年来，市人大常委会对市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中提出的问题专门形成审议意见，转交市政府研究处理。各被审计部门认真落实审议意见，整改后促进增收节支和挽回损失等3698万元，制定完善制度30多项；同时将审计局发现的3起涉嫌违法违纪案件移送有关部门，查处12人。对专项审计中重大问题的整改，市人大常委会也组织了专项跟踪督办，例如：2012年度对全市6所普通高中开展的专项审计查出问题资金2310万元，涉及私存私放资金、挤占挪用代办费、非税收入未专户储存、超范围发放奖金补贴、食堂利润过高及成本核算不实等方面。对审计发现的问题，责成市政府督促审计、教育等部门重点整改，并将整改情况专题向市人大常委会报告。之后，各学校相继出台了一系列规范食堂大宗物资采购、加强食堂管理的制度，并对私存私放资金进行了并账核算，对挤占挪用代办费按原资金渠道进行了调账归位，深化了预算监督的效果。在对审计查出问题整改的探索与实践基础上，去年上半年市人大常委会作出了《关于实施审计查出问题整改报告制度的决定》，明确了报告的程序、内容、时限要求等，并推行对整改报告实行票决制，这些举措对审计查出问题整改工作给予了机制上和制度上的保证。

                                                                                 （作者系潜江市人大常委会主任）